Проект Минюста России

I. Основные положения

Настоящая долгосрочная программа повышения эффективности исполнения судебных решений (2011 - 2020 годы) (далее - Программа) разработана во исполнение подпункта «е» пункта 8 Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31 июля 2008 г. № Пр-1568 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460), и предусматривает мероприятия по комплексной реализации задачи эффективного исполнения судебных актов в Российской Федерации, определяет основные направления единой государственной политики в сфере исполнения судебных актов на 2011 - 2020 годы.
Программа разработана Министерством юстиции Российской Федерации при участии Федеральной службы судебных приставов с учетом предложений Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Пенсионного фонда Российской Федерации.
При подготовке Программы использовались результаты мониторинга правоприменения в сфере исполнения судебных актов, результаты современных научных исследований в сфере гражданского и арбитражного процесса, исполнительного производства, организации органов принудительного исполнения, а также учитывался опыт формирования систем исполнения судебных актов в иностранных государствах.
В Программе сформулированы основные цели, принципы, задачи и направления развития системы исполнения судебных актов, принятых в порядке гражданского и административного судопроизводства, в долгосрочной перспективе.
С учетом утверждения распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года в сферу регулирования настоящей Программы не включено исполнение судебных актов по уголовным делам (за исключением актов, исполнение которых возложено на ФССП России).
Программа разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также международными договорами Российской Федерации.

II. Цели и задачи Программы

Целями Программы являются модернизация системы принудительного исполнения судебных актов, качественное повышение ее эффективности в современных условиях, а также создание правовых, экономических и организационных предпосылок для мотивации добровольного исполнения судебных актов без применения мер государственного принуждения.
Достижение поставленных целей осуществляется путем реализации следующих задач Программы:
совершенствование статуса судебного пристава, правового положения и организации системы принудительного исполнения судебных актов, противодействие коррупционным проявлениям в сфере исполнительного производства;
оптимизация исполнительного производства, обеспечение баланса прав и интересов сторон исполнительного производства, правильного и своевременного исполнения требований исполнительных документов, выданных на основании судебных актов или являющихся судебными актами, совершенствование судебного контроля за исполнительным производством;
обеспечение своевременного и в полном объеме исполнения требований исполнительных документов, должниками по которым являются публично-правовые образования и государственные (муниципальные) учреждения;
внедрение современных технологий в систему исполнения судебных актов, повышение прозрачности и доступности системы принудительного исполнения;
создание условий для активного вовлечения в исполнение судебных актов негосударственных субъектов, значительного повышения количества судебных актов, исполненных добровольно, без участия государственных органов принудительного исполнения;
развитие международного сотрудничества в сфере принудительного исполнения.
Решение указанных задач должно осуществляться в контексте проводимой в Российской Федерации социально-экономической и технологической модернизации, обеспечения открытости деятельности государственных структур, доступности для населения осуществляемых ими функций и оказываемых услуг.
Таким образом, необходимо обеспечить интенсивный путь развития российской системы исполнения судебных актов с минимальным привлечением дополнительных материальных ресурсов и эффективным использованием имеющихся.
III. Современное состояние
системы исполнения судебных актов

В соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации согласно частям 1 и 2 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации, неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом. Эти требования корреспондируют статье 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозгласившей обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты, а также пункту 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в интерпретации практики Европейского Суда по правам человека. На гарантию эффективного исполнения судебного акта как неотъемлемый элемент права на судебную защиту неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 21 апреля 2010 г. № 10-П, от 14 июля 2005 г. № 8-П, от 26 декабря 2005 г. № 14-П, от 25 марта 2008 г. № 6-П).
Таким образом, построение эффективной системы исполнения судебных актов есть задача, без решения которой невозможно обеспечить конституционные гарантии доступа к правосудию, гарантии защиты государством прав и законных интересов граждан и организаций. Исполнение судебного акта является заключительной стадией судопроизводства. Именно в этой стадии осуществляется реальная защита нарушенного или оспоренного права. От качества исполнительного производства зависит восприятие гражданами эффективности судебной власти, действия самого права.
За годы экономических и политических реформ в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации создана правовая база, регулирующая систему новых экономических и социальных отношений. Государство стало уделять особое внимание созданию эффективного механизма исполнения судебных актов, в том числе в рамках развития системы правосудия в целом.
В настоящее время основными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы исполнения судебных актов, вынесенных в порядке гражданского и административного судопроизводства, являются Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – АПК РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Правовой статус судебных приставов, а также Федеральной службы судебных приставов устанавливается Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» и Положением о Федеральной службе судебных приставов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1316.
В результате административной реформы в Российской Федерации был создан специальный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба судебных приставов (далее - ФССП России), одной из основных задач которой является организация принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Следует отметить, что полномочия ФССП России не охватывают принудительное исполнение судебных актов, вынесенных против бюджетной системы Российской Федерации (подлежат исполнению соответствующими финансовыми органами в соответствии со статьей 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации), а также исполнение судебных актов, вынесенных в порядке уголовного судопроизводства (кроме взыскания уголовных штрафов и исполнения наказания в виде конфискации).
В связи с созданием ФССП России как специализированного органа государственной власти, ответственного за исполнение судебных актов, ситуация в сфере принудительного исполнения улучшилась. В период 2004 - 2010 годов проделана значительная работа по формированию работоспособного коллектива судебных приставов, способного решать поставленные перед ФССП России задачи, развивалась материально-техническая и информационная база системы принудительного исполнения, велась комплексная работа по пропаганде законопослушного поведения, своевременного исполнения судебных актов, в целом сформирована нормативно-правовая база системы принудительного исполнения.
Однако, несмотря на предпринимаемые меры, современное состояние системы исполнения судебных актов в Российской Федерации в целом нельзя признать удовлетворительным. Как неоднократно отмечалось авторитетными международными организациями и институтами, в Российской Федерации существуют значительные проблемы при исполнении судебных актов (например, постановление Европейского Суда по правам человека от 15 января 2009 г. по делу «Бурдов против Российской Федерации», Доклад Европейской Комиссии по эффективности правосудия в отношении исполнения судебных решений в Российской Федерации от 9 декабря 2005 г. и т.д.).
Количество исполнительных документов, поступающих на исполнение в ФССП России, ежегодно увеличивается опережающими темпами. За период с 2003 по 2010 год количество находящихся на исполнении у судебных приставов-исполнителей исполнительных производств возросло почти в 3 раза. По состоянию на 31 декабря 2010 г. на исполнении в ФССП России находилось 50,8 млн. исполнительных производств, что на 14,6 % больше, чем в аналогичный период 2009 года (44,3 млн.), служебная нагрузка одного судебного пристава-исполнителя возросла с 1 706 до 2 090 исполнительных производств. При этом из общего количества исполнительных документов, находившихся на исполнении в ФССП России в 2010 году, 27 млн. исполнительных производств были возбуждены на основании актов судов (53 % от общего количества исполнительных производств).
В 2010 году 48% исполнительных производств, возбужденных на основании актов судов общей юрисдикции, были окончены или прекращены с нарушением процессуальных сроков, установленных законом. Указанный показатель для актов арбитражных судов составляет 55 %.
Подлежащая взысканию сумма по исполнительным производствам, находящимся на исполнении, только в 2010 году выросла на 54 % (с 2,2 трлн. руб. до 3,4 трлн. руб.). В целом за период с 2003 по 2010 год указанный показатель увеличился в 4 раза.
В связи с опережающим ростом количества исполнительных производств с учетом остатка на начало 2010 года (15 млн. исполнительных производств) максимальное рабочее время, которое в среднем могло быть потрачено судебным приставом на одно исполнительное производство, в 2010 году составляет 52 мин. (исходя из фонда рабочего времени с учетом времени очередных отпусков, без учета времени отпусков за ненормированный служебный день и выслугу лет и без учета больничных и учебных отпусков). Для сравнения: в 2009 году – 1 ч. 4 мин., в 2006 году – 1 ч. 22 мин.
В условиях роста абсолютных значений исполнения требований судебных актов и актов иных органов, в том числе при расчете в среднем на одного судебного пристава-исполнителя, ФССП России в 2010 году не выполнила два основных показателя деятельности ФССП России, характеризующих результативность исполнения актов судебных и иных органов, – показатель количества фактически исполненных требований исполнительных документов и показатель взыскания сумм по ним, а также показатель фактического исполнения требований судебных актов, определенные федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы.
Так, показатель фактического исполнения актов судебных и иных органов, определенный на 2010 год в размере 77 % от общего количества оконченных и прекращенных исполнительных производств, составил 73,8 % (2009 год – 76,8 %). Показатель взыскания сумм по исполнительным документам, установленный в размере 37 %, составил 32,8 % (2009 год – 39,1 %). Показатель фактического исполнения требований судебных актов, определенный на 2010 год в размере 75 % от общего количества оконченных и прекращенных исполнительных производств этой категории, составил 71,1 % (2009 год – 71,6 %).
Недопустимо низким (менее 11 %) остается процент фактической реализации имущества, изъятого в порядке исполнительного производства.
Количество судебных актов, подлежащих принудительному исполнению, постоянно возрастает. В связи с осуществлением судебной реформы постоянно увеличивается количество федеральных судов и участков мировых судей. Кроме того, сохраняется тенденция ежегодного увеличения рассматриваемых судами гражданских дел. Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации за 9 месяцев 2010 года только судами общей юрисдикции вынесено 8 909 808 решений по гражданским делам, что на 5,6 % больше, чем за аналогичный период 2009 года.
Приведенные данные свидетельствуют о серьезных проблемах в сфере исполнения судебных актов, которые требуют системного решения. Отсутствие эффективности исполнения актов судов влечет возникновение проблем не только в правовой сфере, но и в общесоциальном аспекте, поскольку способствует формированию в обществе правового нигилизма, неуважительного отношения к закону и суду, игнорированию своих гражданско-правовых, семейных, трудовых и иных обязанностей, установленных законом, развитию коррупции, поощрению противоправного и асоциального типа поведения. Сегодня требуется создание условий для качественного улучшения ситуации в сфере исполнения судебных актов.
При этом следует учитывать следующие общесоциальные факторы, оказывающие негативное влияние на ситуацию в сфере исполнения судебных актов:
правовой нигилизм, существующие в обществе установки на противоправное поведение, игнорирование судебных актов, являющиеся непосредственными причинами недопустимо низкого уровня добровольного исполнения судебных актов, и, как следствие, большой загруженности в расчете на одного судебного пристава-исполнителя, не позволяющей ему качественно исполнять свои обязанности;
коррупция в сфере государственного управления, терпимое отношение к коррупционным проявлениям со стороны граждан, влекущие за собой коррупцию в сфере принудительного исполнения судебных актов, выборочное исполнение, фактическую коммерциализацию деятельности судебных приставов-исполнителей, вовлечение должностных лиц ФССП России в экономические конфликты и преступные деяния;
противоречия и пробелы в материальном и процессуальном законодательстве, отсутствие единообразия судебного правоприменения, неясность положений судебных актов, их объективная неисполнимость, восприятие сторонами исполнительного производства вынесенного судебного акта как нелегитимного;
недостаточный уровень взаимодействия между органами государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, являющиеся причиной отсутствия системного взаимодействия между органами, обеспечивающими принудительное исполнение требований исполнительных документов (в т.ч. розыск должника, его имущества, розыск ребенка, сбор информации о личности должника и его имущественном положении, применение мер государственного принуждения к должникам, уклоняющимся от исполнения требований судебных актов);
недостаточный уровень информатизации государственных органов и систем публичного управления, отсутствие на большей части территории страны эффективной инфраструктуры добровольного исполнения судебных актов с использованием современных электронных средств оплаты.
К структурным проблемам развития системы исполнения судебных актов необходимо отнести следующие:
недостаточно высокий профессиональный уровень лиц, ответственных за непосредственное исполнение судебных актов, в связи с отсутствием мотивации в своевременном и эффективном исполнении судебных актов, диссонанс между размером взыскания и уровнем материального обеспечения судебного пристава-исполнителя, неспособность значительной части сотрудников решать сложные задачи, поставленные перед ФССП России;
низкий уровень подготовки лиц, ответственных за организацию исполнительного производства, а также осуществляющих процессуальные полномочия в рамках исполнительного производства, по причине непривлекательности службы в ФССП России для лиц с высшим юридическим образованием и высоким уровнем подготовки, недостаточно высокого престижа ФССП России на рынке труда и в системе органов государственной власти;
недостаточный уровень материально-технического и информационного обеспечения системы принудительного исполнения судебных актов, отсутствие кадровых возможностей для освоения денежных средств, выделяемых на техническое перевооружение, недостаточный уровень информационной инфраструктуры в ряде регионов страны;
негативный имидж ФССП России в связи с коррупцией, неэффективностью работы по исполнению судебных актов;
дублирование функций ФССП России с функциями других органов государственной власти, размывание ответственности за исполнение судебных актов между различными органами и организациями;
неурегулированность рынка коллекторских услуг, отсутствие единых правил деятельности негосударственных субъектов исполнения, направленных на защиту прав и законных интересов граждан и организаций.
Существуют серьезные проблемы и в части экономической основы деятельности по принудительному взысканию. Так, на сегодняшний день затраты на ведение ряда категорий исполнительных производств и осуществление исполнительных действий (например, взыскание малозначительных штрафов в соответствии с постановлениями уполномоченных органов, платежей во внебюджетные фонды) значительно превышают сумму, подлежащую взысканию по указанным исполнительным документам. Большое количество таких постановлений негативно влияет на эффективность и результативность работы ФССП России по исполнению судебных актов, а также постановлений уполномоченных органов и должностных лиц на более значительные суммы. Также на исполнение в ФССП России поступает на принудительное исполнение большое количество фактически исполненных исполнительных документов.
Существующая система реализации арестованного имущества не способствует реализации имущества по его рыночной стоимости, приводит к ущемлению прав сторон исполнительного производства, не отвечает принципам прозрачности. Данная ситуация обусловлена, прежде всего, непоследовательным разграничением соответствующих функций между федеральными органами исполнительной власти и отсутствием системного подхода к организации данной деятельности.
Особой проблемой является наличие многочисленных коллизий и пробелов в нормативно-правовом регулировании исполнительного производства и статуса судебного пристава, влекущих низкий уровень взаимодействия органов государственной власти и иных организаций в сфере принудительного исполнения, правовую неопределенность, злоупотребления в сфере исполнительного производства, развитие коррупции.

IV. Основные направления Программы

1. Совершенствование статуса судебного пристава, правового положения и организации системы принудительного исполнения судебных актов

Разработка действенных предложений по развитию законодательства об исполнительном производстве невозможна без определения правового статуса судебного пристава как в сфере собственно исполнительного производства, так и в системе органов государственной власти Российской Федерации.

Определение места службы принудительного исполнения в правовой системе

При определении основных направлений развития статуса службы принудительного исполнения судебных актов следует признать, что в России переход на преимущественно частную систему исполнения судебных решений (по примеру Франции) представляется нецелесообразным. Социально-экономические особенности России, исторический опыт обуславливают необходимость сохранения и развития государственной системы исполнения судебных актов (которая показала свою эффективность в большинстве стран Европы, в т.ч. Германии, Финляндии, Швеции) по следующим причинам:
наличие большого количества общественно значимых исполнительных производств, связанных с социальными, жилищными, трудовыми, пенсионными и семейными правоотношениями (взыскание алиментов, предоставление жилого помещения, взыскание заработной платы и т.д.), исполнение которых в системе частного исполнения будет экономически невыгодным и, как следствие, указанные производства не будут осуществляться эффективно в ущерб интересам государства и общества;
большая удельная доля исполнительных документов по взысканию платежей в пользу бюджетной системы (прежде всего, административных штрафов), взыскание которых также является экономически невыгодным для частных субъектов при условии отсутствия механизма выплаты вознаграждения частным взыскателям за счет государственного бюджета;
невозможность передачи частным субъектам в полном объеме властных полномочий по применению мер принуждения в отношении должника и третьих лиц при осуществлении мер принудительного исполнения, без которых осуществление исполнительного производства является неэффективным.
Таким образом, организационной основой повышения эффективности исполнения судебных актов должна стать модернизированная государственная система принудительного исполнения судебных актов с участием негосударственных субъектов в тех сферах, в которых существует возможность делегирования соответствующих полномочий частным лицам для повышения эффективности исполнительного производства.
С момента создания ФССП России объединяет в себе две основные функции: функцию по принудительному исполнению судебных актов и актов иных органов и функцию по обеспечению установленного порядка деятельности судов. Согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона «О судебных приставах» судебные приставы в зависимости от исполняемых ими обязанностей подразделяются на судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей. Необходимо признать, что эффективное и своевременное исполнение судебных актов является основной функцией ФССП России. При этом указанная функция должна осуществляться в организационном единстве с полномочиями по обеспечению безопасности судов, по осуществлению предварительного расследования и полномочиями, предусмотренными законодательством об административных правонарушениях. ФССП России в настоящее время является органом, который обладает самостоятельными возможностями по силовому обеспечению принудительного исполнения, без привлечения органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Взаимосвязь и гармонизация функций ФССП России являются залогом эффективности ее работы в будущем.
При этом несмотря на то, что в рамках ФССП России как единого органа исполнительной власти существует дуализм статуса ее сотрудников, в перспективе все сотрудники ФССП России, непосредственно ответственные за осуществление ее функций, должны быть переведены в категорию лиц, находящихся на правоохранительной службе, в соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
В рамках правоохранительного статуса судебные приставы должны получить социальные и материальные гарантии деятельности, аналогичные гарантиям, предоставляемым в настоящее время сотрудникам органов внутренних дел, органов Федеральной службы исполнения наказаний и т.д.
С учетом реформы органов внутренних дел Российской Федерации основная часть функций по силовому сопровождению исполнительного производства, обеспечению безопасности при совершении исполнительных действий возложена на судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов. В связи с вышеуказанным необходимы модернизация их статуса, создание дополнительных гарантий деятельности, связанной с риском для жизни и здоровья. К сотрудникам ФССП России, претендующим на замещение должностей, связанных с применением оружия, специальных средств, должны предъявляться особые требования с точки зрения физического и психологического здоровья. При этом такие требования в связи со спецификой деятельности должны быть значительно выше, чем требования, предъявляемые в настоящее время к судебным приставам по обеспечению установленного порядка деятельности судов как государственным гражданским служащим. Проверка соблюдения специальных требований к состоянию здоровья возможна в рамках процедуры военно-врачебной комиссии, необходимость проведения которой в отношении судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов установлена абзацем тринадцатым пункта 1 статьи 11 Федерального закона «О судебных приставах». При этом отсутствует необходимое подзаконное нормативное регулирование, обеспечивающее реализацию указанной нормы федерального закона.
В рамках единого правоохранительного статуса должностей в ФССП России должна быть обеспечена необходимая дифференциация в связи с тем, что к судебным приставам-исполнителям должны предъявляться иные требования, чем к судебным приставам по обеспечению установленного порядка деятельности судов (в том числе в отношении состояния здоровья, образования, опыта работы и т.д.).
При этом перевод сотрудников ФССП России в категорию правоохранительной службы сам по себе не может решить все проблемы системы принудительного исполнения. Необходимо обеспечить добровольное исполнение судебных актов, мотивировать должников погашать долги, не дожидаясь осуществления в отношении них мер принудительного характера, создать экономическую, организационную и правовую основу для модернизации государственной системы исполнения судебных актов.

Дифференциация статуса судебного пристава

В настоящее время судебный пристав-исполнитель, с одной стороны, является государственным гражданским служащим, ответственным за непосредственное фактическое исполнение судебных актов, а с другой – основным субъектом процессуальных правоотношений, возникающих в рамках исполнительного производства, должностным лицом, чьи постановления опосредуют движение исполнительного производства. Обе указанные функции совмещаются в одном лице судебного пристава-исполнителя. Единые требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности судебного пристава, установлены пунктом 1 статьи 3 Федерального закона «О судебных приставах», который предусматривает, что судебным приставом может быть гражданин Российской Федерации, достигший двадцатилетнего возраста, имеющий среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование (для старшего судебного пристава – высшее юридическое образование), способный по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности.
При этом в целях качественного повышения эффективности исполнения судебных актов существует необходимость в дифференциации статуса судебного исполнителя, а также в распределении функции по непосредственному исполнению и функции по процессуальному сопровождению исполнительного производства между разными категориями лиц, обладающих различной квалификацией и полномочиями. На судебных приставов-исполнителей должны быть возложены полномочия по вынесению постановлений в рамках исполнительного производства, предусмотренные Федеральным законом «Об исполнительном производстве», а также выработка и контроль за реализацией стратегии и тактики взыскания в каждом конкретном исполнительном производстве, осуществление взаимодействия с лицами, участвующими в исполнительном производстве, и органами и организациями, вовлеченными в процесс принудительного исполнения (в т.ч. органами внутренних дел, налоговыми органами, работодателем должника, кредитными организациями и т.д.).
Вместе с тем функция по непосредственному (техническому) исполнению судебных актов (получение сведений в рамках исполнительного производства, вручение процессуальных документов, осуществление исполнительных действий и мер принудительного исполнения по месту нахождения должника и его имущества, составление описи арестованного имущества и т.д.) должна осуществляться помощниками судебного пристава-исполнителя, действующими в его непосредственном подчинении и обеспечивающими его деятельность по исполнению судебного акта.
Одновременно в целях повышения мотивации эффективного исполнения судебными приставами своих должностных обязанностей, а также создания предпосылок для развития профессиональной карьеры судебного пристава-исполнителя необходимо закрепить градацию должности «судебный пристав-исполнитель» (например, судебный пристав-исполнитель 1, 2, 3 разряда и т.д.).
Старший судебный пристав – начальник районного отдела в случае реализации указанного предложения сохранит полномочия судебного пристава-исполнителя по наиболее важным и сложным исполнительным производствам, а также полномочия по процессуальному контролю за деятельностью судебных приставов-исполнителей в соответствующем районе, однако будет освобожден от полномочий по согласованию процессуальных решений, принимаемых судебным приставом-исполнителем. Таким образом, старший судебный пристав получит возможность сконцентрировать усилия на рассмотрении и разрешении жалоб сторон исполнительного производства, что повысит качество их рассмотрения, снизит нагрузку на суды по делам об оспаривании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя.
Дифференциация статуса судебного пристава-исполнителя в организационном плане предполагает распределение существующего штата судебных приставов-исполнителей по двум категориям должностей: судебный пристав-исполнитель и помощник судебного пристава-исполнителя. При этом необходимо проведение целого комплекса мероприятий, направленных на аттестацию сотрудников, проверку их на соответствие требований, предъявляемым к судебным приставам-исполнителям, а также назначение на новые должности.

Повышение требований к квалификации судебного пристава

Дифференциация статуса судебного пристава обуславливает и различие требований, предъявляемых к судебным приставам-исполнителям и их помощникам.
При установлении требований к кандидатам на должность судебного пристава-исполнителя следует учитывать следующее. Уровень требований к судебным приставам-исполнителям должен обеспечить неуклонное соблюдение закона при осуществлении исполнительного производства, гарантии защиты прав и законных интересов сторон исполнительного производства, уменьшение количества постановлений судебного пристава, обжалуемых и оспариваемых в порядке подчиненности и в суд, надлежащий уровень осуществления процессуальных полномочий судебного пристава-исполнителя, ответственность за свои действия и решения.
Так, например, в соответствии со статьей 128 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и статьей 254 ГПК РФ в суде в рамках судебного контроля за исполнительным производством подлежит обжалованию именно постановление судебного пристава-исполнителя как самостоятельного должностного лица, а не правовой акт Федеральной службы судебных приставов как органа государственной власти. Таким образом, именно судебный пристав-исполнитель является лицом, участвующим в деле, и по смыслу статьи 34 ГПК РФ должен в случае оспаривания своего постановления в суде лично участвовать в процессе, доказывая согласно статье 249 ГПК РФ законность принятого процессуального акта. Участие в судебном процессе предполагает наличие высшего юридического образования и соответствующего опыта работы по юридической специальности.
Таким образом, требования к судебным приставам-исполнителям должны включать в себя наличие высшего юридического образования, достаточного опыта работы по юридической специальности, специальной профессиональной подготовки в целях осуществления полномочий судебного пристава-исполнителя. При этом судебным приставам-исполнителям должны присваиваться специальные звания среднего начальствующего состава правоохранительной службы, должность судебного пристава должна быть связана с персональной ответственностью за свои действия и действия помощников судебного пристава-исполнителя, а также предусматривать достойную оплату труда и иные социальные гарантии, позволяющие привлечь на должность судебного пристава-исполнителя лиц, соответствующих установленным федеральным законом высоким требованиям.
Требования к помощникам судебного пристава-исполнителя могут быть сохранены на уровне установленных в настоящее время требований к судебным приставам согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона «О судебных приставах». Помощники судебных приставов должны стать подготовленным кадровым резервом для замещения должностей судебных приставов. При этом помощники судебных приставов-исполнителей могут иметь статус федеральных государственных гражданских служащих, как и лица, обеспечивающие деятельность судебных приставов (делопроизводители, сотрудники кадровых подразделений и т.д.)
Особое значение для развития системы принудительного исполнения имеет создание единой системы профессиональной подготовки и переподготовки судебных приставов. При этом существует необходимость введения направления «Исполнительное производство» в вузах и факультетах юридического профиля для подготовки лиц, которые в дальнейшем могут назначаться на должности судебных приставов-исполнителей и руководителей подразделений ФССП России. В рамках указанной специальности предполагается комплексное изучение дисциплин юридического, экономического, психологического, управленческого профиля, в том числе углубленное изучение исполнительного производства, гражданского права, гражданского процесса, арбитражного процесса, судоустройства, административного права, финансового права, банковского права, уголовного права и уголовного процесса, криминологии и криминалистики.
Для помощников судебных приставов-исполнителей, а также приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов отсутствует необходимость в получении специализированного высшего образования юридического профиля. Однако от лиц, претендующих на замечание соответствующих должностей, также требуется наличие специальных компетенций, которые не могут быть приобретены в учреждениях среднего общего образования. В этой связи предлагается создать единый учебно-методический центр на базе высшего учебного заведения (с широкой филиальной сетью по всей стране) по направлению «Принудительное исполнение судебных актов», в рамках которого будет осуществляться специализированная подготовка по программам высшего и послевузовского образования по направлению «Исполнительное производство», по программам подготовки помощников судебных приставов и судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (продолжительностью 12 - 18 месяцев), а также по программам периодического повышения квалификации сотрудников Федеральной службы судебных приставов. В качестве организационной основы указанного учебно-методического центра предлагается использовать Российскую правовую академию Минюста России, имеющую большой опыт подготовки квалифицированных кадров для ФССП России.

Повышение мотивации судебных приставов, устранение факторов для развития коррупции в ФССП России

В настоящее время остро стоит проблема мотивированности судебных приставов-исполнителей на эффективное осуществление взысканий. При этом существует диссонанс между размером оплаты труда судебного пристава-исполнителя и размером требований по исполняемым им исполнительным документам имущественного характера. Указанный диссонанс ведет к росту коррупционных проявлений в рамках исполнительного производства, низкой конкурентоспособности службы в ФССП России на рынке труда, недопустимо высокому уровню текучести кадров, отсутствию стимулов для привлечения на должности судебных приставов лиц, обладающих необходимой квалификацией и навыками для профессионального и добросовестного исполнения обязанностей по реализации требований судебных актов, недостаточному уровню материально-технического обеспечения ФССП России.
Мотивация судебных приставов должна, прежде всего, осуществляться посредством перевода соответствующих должностей в категорию должностей правоохранительной службы Российской Федерации с одновременным повышением уровня материальных и социальных гарантий деятельности.
Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о восстановлении системы возврата ФССП России части взысканного исполнительского сбора, который составляет значительные суммы. За счет этих средств можно обеспечивать материальные и социальные гарантии статуса судебного пристава, закупать современное оборудование и, таким образом, создать предпосылки для повышения конкурентоспособности ФССП России на рынке труда. При этом необходимо обеспечить и эффективное исполнение судебных решений, имеющих особое социальное значение, в том числе по взысканию алиментов, пособий, заработных плат и т.д. Таким образом, при определении результатов деятельности подразделения судебных приставов должны учитываться эффективность исполнения требований неимущественного характера и малозначительных имущественных требований социальной направленности.
Правовой основой для указанной системы может стать положение федерального законодательства, аналогичное норме пункта 14 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в соответствии с которым по отдельным должностям может устанавливаться особый порядок оплаты труда государственных служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

2. Оптимизация исполнительного производства

Повышение эффективности исполнения судебных актов невозможно без улучшения процедуры исполнительного производства, совершенствования системы законодательства об исполнительном производстве, приведения его в соответствие с международными стандартами. При этом реформа законодательства не должна свестись к исправлению технических ошибок в законе, восполнению существовавших пробелов. Модернизация законодательства должна влечь за собой изменение идеологии и качества законодательного регулирования.
В настоящее время рядом экспертов ставится вопрос о подготовке исполнительного кодекса Российской Федерации, единого кодифицированного акта, в рамках которого может быть осуществлена систематизация законодательства об исполнительном производстве. Однако кодификация законодательства об исполнительном производстве на сегодняшнем этапе является преждевременной.
Предпосылками для разработки единого кодифицированного акта, регулирующего вопросы исполнительного производства, могут являться следующие:
наличие сложившейся науки исполнительного производства, завершение разработки в теоретическом плане основных категорий и институтов исполнительного производства: принципы исполнительного производства, исполнительные действия, меры принудительного исполнения и т.д.;
наличие достаточной непротиворечивой судебной и иной правоприменительной практики в сфере исполнительного производства;
завершение формирования основных направлений государственной политики в сфере исполнительного производства и организации службы судебных приставов с учетом необходимости обеспечения баланса интересов сторон, частных и публичных интересов в исполнительном производстве, определение роли судебного пристава в процессе исполнения и ее соотношения с ролью суда;
завершение реформирования материального права (прежде всего, гражданского), опосредующего способы защиты субъективных прав граждан и организаций.
К настоящему времени ни одной из указанных предпосылок не имеется в наличии. На сегодняшнем этапе необходимо модернизировать существующее законодательство об исполнительном производстве, апробировать на практике новые институты и модели правового регулирования принудительного исполнения, наиболее эффективные из которых могут быть в будущем включены в исполнительный кодекс Российской Федерации.
Вместе с тем существует необходимость внесения комплексных изменений и дополнений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» в целях его актуализации, повышения эффективности правоприменения. Соответствующие изменения и дополнения могут быть реализованы в рамках подготовки и принятия новой редакции Федерального закона «Об исполнительном производстве». При этом вопрос о принятии исполнительного кодекса Российской Федерации может быть рассмотрен по мере создания предпосылок для кодификации законодательства об исполнительном производстве, указанных выше.

Обеспечение баланса прав и интересов сторон исполнительного производства

В последние годы основным направлением государственного регулирования исполнительного производства стало усиление принудительного воздействия на должника в исполнительном производстве, ограничение его имущественных, а в определенных случаях – и личных неимущественных прав. Представляется, что такой подход является бесперспективным в том случае, если он не сопряжен с одновременным мотивированием активности взыскателя, реализации в исполнительном производстве принципов добросовестности и равноправия сторон. В настоящее время указанные принципы не находят своего надлежащего отражения в рамках исполнительного производства, являющегося заключительной стадией гражданского судопроизводства.
Согласно положениям гражданского процессуального законодательства (например, статьи 3, 39, 56, 131, 173 ГПК РФ, статьи 4, 65, 125 АПК РФ) именно истец в процессе обязан совершать активные действия, направленные на защиту в суде своих прав и законных интересов, сбор и представление суду доказательств наличия обстоятельств, обосновывающих требования, изложенные в исковом заявлении. Риск последствий пассивности и проигрыша дела, признания судом исковых требований необоснованными в современном состязательном процессе лежит на истце.
Однако действующий Федеральный закон «Об исполнительном производстве» не предполагает активности взыскателя в процессе исполнения исполнительного документа. В системе существующего правового регулирования взыскатель должен лишь направить в подразделение судебных приставов исполнительный документ для возбуждения исполнительного производства в соответствии с частью 1 статьи 30 Федерального закона «Об исполнительном производстве», после чего он вправе лишь требовать от судебного пристава своевременного и в полном объеме исполнения требований исполнительного документа, что поощряет пассивность взыскателя. При этом на практике успех взыскания по исполнительным документам имущественного характера в значительной степени зависит от активности взыскателя, оказания им содействия судебного приставу-исполнителю (прежде всего, передача информации об имущественном положении должника).
При этом у взыскателя в исполнительном производстве в настоящее время отсутствуют стимулы для оценки платежеспособности должника и перспективы взыскания перед возбуждением исполнительного производства. Таким образом, фактически взыскатель перекладывает риски несоблюдения обязательств должником и его неблагонадежности, которые в системе рыночных отношений должны выявляться на стадии заключении соответствующих сделок, на государство в лице органов принудительного исполнения.
На стадии судебного рассмотрения действенным механизмом уменьшения количества заведомо экономически необоснованных исков является требование об уплате государственной пошлины при обращении в суд. В рамках исполнительного производства предлагается установить требование об уплате взыскателем при подаче исполнительного документа для принудительного исполнения установленного тарифа, за счет которого подлежит компенсации часть расходов на осуществление исполнительного производства. Уплата денежных средств по тарифу должна стать условием для возбуждения исполнительного производства по аналогии со статьей 132 ГПК РФ. Аналогичный механизм существует в законодательствах многих стран мира, в т.ч. Армении, Казахстана, Германии, Израиля, Финляндии.
Указанная мера позволит резко уменьшить количество заведомо безнадежных исполнительных документов, предъявляемых к принудительному исполнению, станет стимулом для оценки взыскателем экономических рисков в исполнительном производстве, инструментом противодействия злоупотреблению правом в исполнительном производстве. При этом существует необходимость проработки порядка определения размера тарифа, условий его внесения и использования подразделениями судебных приставов, порядка возврата взыскателю неиспользованных средств. Соответствующие вопросы могут быть урегулированы постановлением Правительства Российской Федерации, принятым на основании положений Федерального закона «Об исполнительном производстве», в который должны быть внесены соответствующие изменения. Требование об уплате денежных средств по тарифу должно устанавливаться исключительно по исполнительным производствам имущественного характера, взыскателями по которым являются юридические лица. После завершения исполнительного производства тариф возмещается взыскателю за счет должника.
Принцип равноправия сторон в исполнительном производстве также подлежит реализации в нормах Федерального закона «Об исполнительном производстве», посвященных возвращению исполнительного документа взыскателю после возбуждения исполнительного производства (статья 46) и прекращения исполнительного производства (статья 43). В настоящее время взыскатель, не желающий продолжать исполнительное производство, имеет выбор: подать заявление о возврате ему исполнительного документа с возможностью в любое время предъявить исполнительный документ вновь (пункт 1 части 1 и часть 4 статьи 46) либо подать в суд заявление об отказе от взыскания, удовлетворение которого влечет прекращение исполнительного производства без возможности его возобновления (пункт 2 части 2 статьи 43). Используя право требовать возврата исполнительного документа, взыскатель может злоупотреблять правом на предъявление его вновь неограниченное число раз, шантажируя должника. Такое правовое регулирование прав взыскателя влечет за собой нарушение принципов правовой определенности, а также равноправия сторон в связи с тем, что расходы по исполнительному производству в случае его прекращения или окончания по воле взыскателя подлежат возмещению должником в соответствии с общим правилом распределения расходов в исполнительном производстве, предусмотренным статьей 117 Федерального закона «Об исполнительном производстве».
Необходимо предусмотреть единственное основание для прекращения исполнительного производства по воле взыскателя – отказ от взыскания с прекращением исполнительного производства. При этом расходы по исполнительному производству подлежат возмещению взыскателем по аналогии с частью 1 статьи 101 ГПК РФ. Наряду с совершенствованием института отказа от взыскания, необходимо создать условия для развития примирительных процедур в исполнительном производстве.
Необходимо также гармонизировать институт отказа от иска в гражданском и арбитражном процессе и институт отказа от взыскания в исполнительном производстве с точки зрения оснований принятия такого отказа судом, а также стадий производства, в которых возможен такой отказ, в том числе с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», в часть 2 статьи 49 АПК РФ, предусматривающих возможность отказа от иска только в арбитражном суде первой и апелляционной инстанции. Представляется, что отказ от взыскания является отражением института отказа от иска в исполнительном производстве, соответственно, его принятие должно производиться по тем же основаниям и в том же порядке, что и принятие отказа от иска судом.
В настоящее время в исполнительном производстве не в полной мере реализован конституционный принцип равенства всех перед законом и судом. Так, в соответствии со статьями 81 и 82 Семейного кодекса Российской Федерации алименты на несовершеннолетних детей взыскиваются судом с их родителей ежемесячно в размере, определяемом в процентном отношении к доходу родителя. Согласно статье 83 Семейного кодекса Российской Федерации взыскание алиментов на несовершеннолетних детей в твердой денежной сумме осуществляется в исключительных случаях. При этом виды заработка и (или) иного дохода, из которых производится удержание алиментов, взыскиваемых на несовершеннолетних детей, определяются Правительством Российской Федерации. В соответствии с указанными нормами федерального закона принято постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 841. Поскольку в соответствии с указанным постановлением, а также со статьей 98 Федерального закона «Об исполнительном производстве» взыскание по алиментным обязательствам осуществляется из всех доходов должника (в том числе полученных от занятия предпринимательской деятельностью, доходов от передачи имущества в аренду, доходов по ценным бумагам и т.д.), фактический размер взыскания не ограничивается максимальным пределом, не зависит от реальных потребностей несовершеннолетнего ребенка, может необоснованно различаться в десятки раз в зависимости от размера заработка родителя. Также установление алиментов в размере доли от дохода должника не стимулирует должника к осуществлению предпринимательской деятельности, поиску высокооплачиваемой работы, является причиной уклонения от уплаты алиментов в связи с восприятием должником их размера как несправедливого и нелегитимного. Предусмотренный законодательством механизм определения размера алиментов также часто влечет нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних детей должника в новом браке, находящихся у него на содержании.
Также в целях защиты конституционных прав граждан-должников по исполнительным производствам согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 20 июля 2010 г. № 17-П, при удержании с индивидуального предпринимателя алиментов на несовершеннолетних детей должны учитываться понесенные им и документально подтвержденные расходы, непосредственно связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. Таким образом, на судебного пристава-исполнителя возлагается несвойственная функция по проверке обоснованности и реальности расходов должника для расчета суммы, являющейся базой для взыскания, анализу финансовых документов, представленных должником.
Представляется необходимым предусмотреть возможность определения судом размера алиментов исключительно в твердой денежной сумме с учетом размера прожиточного минимума ребенка в соответствующем регионе, потребностей конкретного ребенка, состояния здоровья ребенка, уровня его содержания во время нахождения его родителей в браке. При этом размер алиментов подлежит ежегодной индексации с учетом уровня инфляции постановлением судебного пристава исполнителя, вынесенным по заявлению взыскателя.
Повышение легитимности взысканий по исполнительным производствам в глазах населения также невозможно без унификации норм законодательства, устанавливающих максимальный размер удержания из доходов по исполнительным документам и виды доходов и имущества, на которые не может быть обращено взыскание (статьи 99 и 101 Федерального закона «Об исполнительном производстве», статья 446 ГПК РФ, статья 107 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, статья 26 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»).

Оптимизация процедуры исполнительного производства, совершенствование ответственности за неисполнение судебных актов

Основной проблемой, препятствующей качественному повышению эффективности принудительного исполнения судебных актов, является загруженность судебных приставов исполнением актов административных и фискальных органов на малозначительные суммы. Так, по состоянию на 15 декабря 2010 г. на исполнении в ФССП России находилось более 38,6 тыс. исполнительных производств с суммами взысканий от 0 до 10 рублей, взыскателями по которым являлись внебюджетные фонды. Работа по указанным взысканиям отвлекает судебных приставов-исполнителей от выполнения основных обязанностей – принудительного судебного исполнения. При этом затраты государства на взыскание указанных платежей (в т.ч. оплата труда судебных приставов, почтовые и транспортные расходы и т.д.), которые в среднем составляют 518 рублей на одно производство, значительно превышают суммы взысканий, что делает указанную деятельность экономически нерентабельной. В целях решения указанной проблемы предлагается установить в законодательстве минимальную сумму исполнительного документа (например, 3 000 рублей), начиная с которой по исполнительному документу возбуждается исполнительное производство.
Одновременно существует необходимость в создании правового механизма накопления суммы задолженности по малозначительным взысканиям в целях перевода взыскания в стадию исполнительного производства в случае достижения минимальной суммы, а также списания безнадежной задолженности. При этом в качестве основы может быть использован правовой механизм, предусмотренный в отношении налоговых платежей Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования», а также Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 324-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации».
Указанные меры не будут в полной мере эффективны без одновременного совершенствования административной и уголовной ответственности за неисполнение требований судебных актов и актов иных органов.
В части совершенствования механизма юридической ответственности необходимо следующее:
установление единого административно-правового запрета на неисполнение исполнительного документа по имущественным и неимущественным требованиям;
установление единого уголовно-правового запрета на неисполнение судебного акта, обязывающего совершить определенные действия (воздержаться от совершения определенных действий) для граждан и должностных лиц.
Статьей 17.15 КоАП РФ в настоящее время предусмотрена ответственность за неисполнение должником содержащихся в исполнительном документе требований только неимущественного характера. Необходимо установить административную ответственность за неисполнение любых требований, независимо от их характера, содержащихся в исполнительном документе. Данная норма послужит стимулом для добровольного исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, а также мерой превентивного характера, что полностью соответствует задачам законодательства об административных правонарушениях, указанным в статье 1.2. КоАП РФ.
Согласно действующей редакции статьи 315 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) применение уголовной ответственности за неисполнение решения суда или иного судебного акта допускается исключительно в отношении представителя власти, государственного служащего, служащего органа местного самоуправления, а также служащего государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации.
При этом из перечня лиц, на которых распространяется уголовно-правовая норма, предусмотренная статьей 315 УК РФ, в настоящее время необоснованно исключены индивидуальный предприниматель и арбитражный управляющий. Указанные лица являются активными участниками гражданского оборота и правовые последствия их хозяйственной деятельности в большинстве случаев тождественны последствиям, которые наступают в результате деятельности руководителей коммерческих организаций.
Также необходимо включение в состав субъектов нормы статьи 315 УК РФ физических лиц, так как применение административной ответственности не всегда побуждает физическое лицо к исполнению судебного акта, а последствия неисполнения судебного акта имеют значительную общественную опасность. Последствиями такого неисполнения является снижение авторитета судебных органов и государства в целом.
Обязательным признаком объективной стороны деяния, предусмотренного в настоящее время статьей 315 УК РФ, является «злостность». Вместе с тем данный признак имеет оценочный характер, что вызывает проблемы при доказывании объективной стороны преступления в процессе уголовного судопроизводства и приводит к формированию неоднозначной судебной практики. В настоящее время практика расследования уголовных дел, возбужденных по признакам преступлений, предусмотренных статьей 315 УК РФ, при доказывании признака «злостности» неисполнения судебного акта основывается на установлении обязательного вручения судебным приставом-исполнителем официальных предупреждений должнику об уголовной ответственности. Отсутствие письменных предупреждений должнику об уголовной ответственности в большинстве случаев является основанием для отказа в возбуждении уголовных дел по статье 315 УК РФ.
В связи с указанным необходимо исключить признак «злостности» из УК РФ, заменив объективную сторону деяния на неисполнение требований судебного акта в установленный срок. Лицо может быть привлечено к уголовной ответственности только в случае, если оно в течение определенного срока с момента возбуждения исполнительного производства (например, более чем восемь месяцев) умышленно не исполняет требование судебного акта.
Установление зависимости уголовной ответственности от срока неисполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, обусловлено в том числе принятием Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», устанавливающего шестимесячный срок для подачи заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.
Указанный федеральный закон был принят в связи с необходимостью выполнения требований Европейского Суда по правам человека о создании в Российской Федерации эффективного средства правовой защиты в связи с выявленными системными нарушениями, выражающимися в несоблюдении разумных сроков судопроизводства и исполнения судебных актов.
В связи с изменением статьи 315 УК РФ предлагается статьи 157 и 177 УК РФ признать утратившими силу в связи с тем, что составы преступлений, указанные в статьях 157 и 177, охватываются диспозицией статьи 315 УК РФ в предлагаемой редакции. При этом статья 315 УК РФ должна стать единым составом уголовного преступления, диспозиция которого заключается в неисполнении судебного акта.
Оптимизация исполнительного производства невозможна без решения проблем розыска имущества должников в рамках исполнительного производства, розыска должника и ребенка, подлежащего передаче одному из родителей в соответствии с требованиями судебных актов.
В настоящее время розыск должника и его имущества в рамках исполнительного производства не может эффективно осуществляться в связи с несовершенством правового регулирования, а также недопустимо низким уровнем взаимодействия между ФССП России и органами, осуществляющими криминальный розыск (прежде всего, МВД России). Так, в соответствии с частями 1 и 3 статьи 65 Федерального закона «Об исполнительном производстве» розыск должника-гражданина и розыск ребенка осуществляются органами внутренних дел в случае отсутствия сведений о местонахождении должника по исполнительным документам, содержащим требования:
о защите интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью или в связи со смертью кормильца,
об отобрании ребенка.
В соответствии с частью 4 статьи 65 Федерального закона «Об исполнительном производстве» розыск должника-организации, имущества должника-организации и имущества должника-гражданина осуществляется ФССП России.
Вместе с тем пунктом 10 части 1 статьи 64 Федерального закона «Об исполнительном производстве» предусмотрено иное правило, в соответствии с которым судебный пристав-исполнитель производит розыск должника, его имущества, розыск ребенка самостоятельно или с привлечением органов внутренних дел. При этом законодательством не устанавливаются условия и порядок участия органов внутренних дел в осуществлении такого розыска. Неурегулированность вопросов взаимодействия между ФССП России и правоохранительными органами в сфере розыска, противоречия в законе влекут возникновение коррупционогенного фактора при взаимодействии судебных приставов с должностными лицами соответствующих органов при получении необходимой для исполнительного производства информации, имеющейся в распоряжении правоохранительных органов.
В связи с указанным предлагается на уровне федеральных законов, определяющих статус и полномочия органов внутренних дел и иных правоохранительных органов, установить обязанность правоохранительных органов оказывать содействие судебным приставам в осуществлении розыска в рамках исполнительного производства посредством предоставления доступа к базам данным оперативных учетов, организации электронного взаимодействия по обмену информацией о лицах и имуществе, находящихся в розыске по исполнительного производству, задержания транспортных средств должников в целях передачи их судебным приставам для обращения взыскания. Конкретный порядок взаимодействия между правоохранительными органами и ФССП России при осуществлении розыска должников и их имущества, розыска ребенка, задержании транспортных средств должников, обеспечении общественной безопасности при совершении исполнительных действий и мер принудительного исполнения должен регулироваться совместным актом правоохранительного органа и Минюста России на основании положений федерального закона, а также соглашениями между ФССП России и соответствующими органами. Также необходимо предусмотреть, что розыск имущества должника должен осуществляться независимо от заявления взыскателя о розыске.
В долгосрочной перспективе существует возможность формирования системы некриминального розыска, осуществляемого судебными приставами самостоятельно. В этой связи необходимо наделение ФССП России отдельными полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности в рамках исполнительного производства.
Проблемы розыска имущества должника не могут быть решены без прямого законодательного закрепления обязанности должника содействовать судебному приставу в осуществлении исполнительных действий и мер принудительного исполнения. В рамках реализации указанной нормы необходимо предусмотреть обязанность должника предоставлять судебному приставу декларацию об имущественном положении, уклонение от предоставления которой или искажение данных в которой должно влечь уголовную ответственность. Институт имущественной декларации в исполнительном производстве предусмотрен в законодательстве ряда стран Европы. Кроме того, судебному приставу должно быть предоставлено право выносить постановление об ограничении специальных прав должника-гражданина (например, права на управление автомобилем), уклоняющегося от исполнения требований судебного акта. При этом в законодательстве должны быть закреплены соответствующие правовые гарантии лица, в отношении которого будет применяться такая мера.
Вопросы информационного, организационного и иного взаимодействия между ФССП России и иными органами и организациями в рамках исполнительного производства не могут быть решены без создания единого механизма межведомственной координации в сфере принудительного исполнения. При этом в настоящее время отсутствует необходимое подзаконное регулирование (на уровне указа Президента Российской Федерации) в соответствии с абзацем десятым части 2 статьи 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ, предусматривающим полномочие главного судебного пристава Российской Федерации по обеспечению межведомственной координации деятельности органов и организаций, выполняющих требования судебных актов, актов других органов и должностных лиц, по созданию в этих целях совещательных и консультативных органов, запросу статистической и иной необходимой информации в целях такой координации. Отсутствие необходимой правовой базы для организации межведомственного взаимодействия в сфере исполнения судебных актов и актов иных органов значительно затрудняет согласованную деятельность всех субъектов принудительного исполнения, снижает эффективность исполнительного производства.

Гармонизация процедур исполнительного производства и процедур банкротства

Повышение эффективности исполнения судебных актов, устранение коррупционных факторов невозможны без гармонизации процедур исполнительного производства и процедур, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве), четкого разграничения полномочий судебного пристава-исполнителя и арбитражного управляющего по контролю за исполнением судебных актов после возбуждения процедуры банкротства (в т.ч. о взыскании заработной платы, компенсации морального вреда, взыскании задолженности по текущим платежам). Также требует корректировки перечень взысканий, которые осуществляются в рамках исполнительного производства после введения в отношении должника процедур банкротства (часть 4 статьи 96 Федерального закона «Об исполнительном производстве»).

Повышение эффективности реализации имущества в исполнительном производстве

В настоящее время остро стоит проблема эффективности реализации имущества, изъятого в рамках исполнительного производства. В связи с недопустимо низким уровнем реализации имущества должников существенно нарушаются права и законные интересы взыскателей, а цели исполнительного производства не могут быть достигнуты.
Налицо недопустимая ситуация, при которой ликвидное имущество реализуется по заниженным ценам лицам, аффилированным с недобросовестными сторонами исполнительного производства либо с судебными приставами. Система оценки и реализации имущества является наиболее коррупциогенной сферой в исполнительном производстве. Вместе с тем низколиквидное имущество не может быть реализовано и, как правило, в соответствии с частью 13 статьи 87 Федерального закона «Об исполнительном производстве» подлежит возврату должнику после проведения всех процедур, предусмотренных законом, что влечет возникновение значительных необоснованных затрат для федерального бюджета.
Существенной проблемой механизма реализации имущества является злоупотребление процедурой исполнительного производства в целях «юридической очистки» титула на имущество, прохождение процедур реализации имущества для передачи их конкретному субъекту для последующей реализации на рыночных условиях третьим лицам.
Причинами такого положения дел являются следующие:
вовлечение в процесс оценки и реализации имущества должников большого количества субъектов (судебный пристав, оценщик, хранитель имущества, сотрудники Федерального агентства по управлению государственным имуществом, специализированные организации, реализующие имущество и т.д.);
недостатки правового регулирования, отсутствие единого правового регулирования на уровне федерального закона в сфере оценки и реализации имущества в исполнительном производстве, установление порядка оценки и реализации имущества ведомственными нормативными актами при условии наличия пробелов в Федеральном законе «Об исполнительном производстве»;
отсутствие прозрачной системы реализации имущества в рамках исполнительного производства, обеспечивающей участие в реализации широкого круга заинтересованных лиц - потенциальных покупателей, формирование реальной рыночной цены имущества;
отсутствие эффективной системы информирования заинтересованных лиц о процедурах реализации имущества, крайне низкая степень информатизации процессов реализации имущества.
Для решения указанных проблем необходимы создание принципиально нового механизма реализации имущества в порядке исполнительного производства, закрепление электронных торгов в качестве основного способа реализации имущества, обеспечение формирования рыночной цены изъятого имущества, эффективная и своевременная реализация имущества, дифференциация способов реализации по видам имущества, устранение коррупционных проявлений при реализации имущества.
Необходимо в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» закрепить общие нормы о реализации имущества должников, положения о регулировании торгов, специальные нормы о регулировании порядка проведения электронных торгов, а также исчерпывающим образом закрепить иные, помимо торгов, способы реализации имущества (публичное предложение, предъявление требования о погашении паев паевых инвестиционных фондов).
Реализация имущества должника, в том числе имущественных прав, должна осуществляться исключительно способами, прямо предусмотренными законом. По общему правилу, реализация имущества должников должна осуществляться путем его продажи на открытых электронных торгах в сети Интернет, проводимых в форме аукциона. Конкретный порядок реализации имущества должников в соответствии с законом должен утверждаться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Для повышения уровня реализации повторные торги должны осуществляться в форме электронного аукциона на понижение с установлением минимальной цены реализации имущества.
Реализация имущества может осуществляться без проведения электронных торгов: 1) в отношении скоропортящегося имущества; 2) в отношении ценных бумаг, обращающихся на организованном рынке ценных бумаг; 3) в отношении малоценного имущества.
К категории малоценного имущества можно отнести вещи, рыночная стоимость которых не превышает тридцати тысяч рублей, за исключением скоропортящегося имущества, недвижимого имущества, ценных бумаг, имущественных прав, заложенного имущества, на которое обращено взыскание для удовлетворения требований взыскателя, не являющегося залогодержателем, предметов, имеющих историческую и художественную ценность.
Реализация указанного выше имущества должна осуществляться в следующем порядке:
в отношении скоропортящегося имущества - публичное предложение (в т.ч. в формате интернет-магазина);
в отношении ценных бумаг, обращающихся на организованном рынке ценных бумаг (кроме инвестиционных паев открытых и интервальных паевых инвестиционных фондов), - торги организатора торговли на рынке ценных бумаг, а в отношении инвестиционных паев открытых и интервальных паевых инвестиционных фондов - предъявление требования о погашении паев паевых инвестиционных фондов;
в отношении малоценного имущества – публичное предложение, а в случае, если имущество не было реализовано в течение срока принятия предложения, – повторное публичное предложение по цене на пятнадцать процентов ниже цены первоначального предложения.
Торги организатора торговли на рынке ценных бумаг должны осуществляться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о рынке ценных бумаг.
Сообщение о проведении торгов подлежит размещению на Едином федеральном информационном портале о реализации имущества должников в сети Интернет не менее чем за десять дней до даты проведения торгов. Сообщение о результатах торгов, а также вся информация о ходе торгов и иная информация, подлежащая опубликованию, должны размещаться на Едином федеральном информационном портале о реализации имущества должников.
Электронные торги должны проводиться в соответствии с общими положениями законодательства о проведении торгов с учетом особенностей, установленных специальными нормами законодательства об исполнительном производстве.
В связи с введением процедуры электронных торгов в исполнительном производстве появится новый субъект – оператор электронной площадки, т.е. организация или индивидуальный предприниматель, которые владеют электронной площадкой, необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами и обеспечивают проведение электронных торгов в соответствии с федеральным законом. При этом в законе должны быть установлены права и обязанности оператора электронной площадки, специализированной организации, ответственность указанных субъектов за законность процедур реализации имущества, обеспечение их открытости.
Представляется неестественной существующая в настоящее время ситуация, при которой судебный пристав-исполнитель несет ответственность за результат исполнительного производства, однако не обладает контрольными полномочиями над процессом его реализации, который осуществляется органами Федерального агентства по управлению государственным имуществом и привлеченными ими лицами. В целях повышения эффективности реализации, снижения расходов федерального бюджета на ее осуществление, снижения сроков реализации предлагается передать функцию по реализации малоценного имущества (количественная доля которого в объеме реализуемого имущества достигает 90 %) от Федерального агентства по управлению государственным имуществом ФССП России, которая может реализовывать имущество непосредственно через свои территориальные органы или посредством привлечения отобранных на конкурсной основе специализированных организаций.
Одновременно необходимо значительно увеличить количество организаций, осуществляющих оценку, хранение и реализацию имущества (особенно, в крупных регионах), изъятого в исполнительном производстве, для создания конкуренции между ними, устранения коррупционных факторов в исполнительном производстве.

Совершенствование судебного контроля за исполнительным производством

В качестве одного из основных направлений развития законодательства об исполнительном производстве следует признать совершенствование судебного контроля за исполнительным производством, разграничение полномочий по контролю за движением исполнительного производства между судебными приставами-исполнителями и судами.
Так, в настоящее время развитие законодательства об исполнительном производстве напрямую зависит от решения вопроса о возможности разрешения в рамках исполнительного производства споров о праве между должником и взыскателем, взыскателем, должником и третьими лицами. В частности, спор о праве может возникнуть в следующих ситуациях в рамках возбужденного исполнительного производства:
обращение взыскания на имущество должника, находящееся у третьего лица, либо имущество, отчужденное должником третьему лицу в целях уклонения от исполнения требований исполнительных документов;
прекращение исполнительного производства в связи с утратой возможности исполнения исполнительного документа неимущественного характера;
правопреемство в исполнительном производстве;
изменение способа и порядка исполнения судебного акта, индексация присужденных денежных сумм;
исполнение судебными приставами двусторонне обязывающих судебных актов (например, при исполнении судебного акта, предусматривающего двустороннюю реституцию);
наличие на исполнении взаимоисключающих исполнительных документов.
В системе существующего правового регулирования любые споры о праве подлежат рассмотрению судом в порядке искового производства даже в том случае, если спор касается вопросов, возникающих в рамках производства по принудительному исполнению судебного акта. Так, в соответствии с частью 2 статьи 442 ГПК РФ заявленный лицами, не принимавшими участия в деле, спор, связанный с принадлежностью имущества, на которое обращено взыскание, рассматривается судом по правилам искового производства. При этом распространена практика, когда недобросовестные должники передают имущество в пользование и владение либо отчуждают принадлежащее им имущество (в том числе, имущество, подлежащее передаче взыскателю в натуре в соответствии с требованиями судебных актов) третьим лицам.
В указанных случаях исполнительные производства подлежат окончанию в связи с тем, что у должника отсутствует имущество, на которое может быть обращено взыскание. Существует необходимость в формировании эффективной модели упрощенного судебного разбирательства в рамках исполнительного производства, которая бы позволяла оперативно разрешать возникающие в исполнительном производстве споры о праве (прежде всего, в отношении принадлежности имущества и правах третьих лиц на имущество, подлежащее взысканию) и иные вопросы в судебном порядке вне длительного искового производства. Основой такой модели должен стать судебный порядок обращения взыскания на имущество должника, находящееся у третьих лиц, предусмотренный статьей 77 Федерального закона «Об исполнительном производстве».
В рамках указанного упрощенного судебного механизма также должен рассматриваться вопрос о применении последствий ничтожности сделок по отчуждению имущества и имущественных прав должника, совершенных им в целях уклонения от исполнения требований исполнительных документов. При этом вопрос о допустимости обращения взыскания на такое имущество должен решаться в зависимости от установления осведомленности приобретателя о целях отчуждения имущества, а также о наличии судебного акта, вынесенного против должника, в связи с исполнением которого существует возможность обращения взыскания на имущество должника. Судебный пристав наряду с взыскателем должен быть наделен правом на обращение в суд с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки, направленной на уклонение от исполнения требований исполнительного документа.
Упрощенный порядок судебного разбирательства в исполнительном производстве должен стать универсальной формой судебной защиты прав сторон исполнительного производства. В указанном порядке также должен рассматриваться вопрос об отсрочке или рассрочке взыскания исполнительского
сбора, об уменьшении его размера или освобождении от его взыскания, который в настоящее время в соответствии с частью 6 статьи 112 Федерального закона «Об исполнительном производстве» рассматривается в порядке искового производства, что нельзя признать обоснованным.
Значительной проблемой эффективности и качества судебного контроля за исполнительным производством является отсутствие единых правил о подсудности соответствующих дел. Так, в соответствии с частью 1 статьи 128 Федерального закона «Об исполнительном производстве» постановление должностного лица службы судебных приставов, его действия (бездействие) по исполнению исполнительного документа могут быть оспорены в арбитражном суде либо суде общей юрисдикции, в районе деятельности которого указанное лицо исполняет свои обязанности. Указанный суд также рассматривает вопросы приостановления и прекращения исполнительного производства (статья 45 Федерального закона «Об исполнительном производстве»). Одновременно вопросы разъяснения исполнительного документа, способа и порядка его исполнения разрешаются судом, выдавшим соответствующий исполнительный лист на основании акта суда (статья 32 Федерального закона «Об исполнительном производстве», статья 433 ГПК РФ).
Вопросы восстановления пропущенного срока на предъявление исполнительного документа к исполнению (статья 432 ГПК РФ), отсрочки или рассрочки исполнения судебного постановления, изменения способа и порядка его исполнения, индексации присужденных денежных сумм (статья 434 ГПК РФ) по выбору заявителя рассматриваются судом, рассмотревшим дело и выдавшим исполнительный документ, или судом по месту исполнения судебного постановления (статья 434 ГПК РФ). При этом не согласованы нормы о подсудности соответствующих дел, содержащиеся в Федеральном законе «Об исполнительном производстве», Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В целях обеспечения правовой определенности, повышения эффективности судебного контроля в перспективе необходима концентрация всех судебных полномочий в рамках исполнительного производства в одном судебном органе. Именно тот суд, который вынес судебный акт, подлежащий принудительному исполнению, должен обладать всеми полномочиями по контролю за исполнительным производством и санкционированию соответствующих действий сторон исполнительного производства и судебного пристава, предусмотренных законодательством об исполнительном производстве.
Руководящая роль суда в гражданском судопроизводстве должна пониматься широко и охватывать все полномочия суда при производстве по гражданскому делу (от возбуждения дела до контроля за исполнением судебного акта, вынесенного по существу спора). Суд, который выдал соответствующий исполнительный лист, обладает материалами рассмотренного дела, что облегчает рассмотрение вопросов, возникающих в производстве по принудительному исполнению вынесенного им акта. При этом необходимо рассмотреть возможность возложения контрольных полномочий именно на того судью (судей), который вынес судебный акт, реализуемый в порядке исполнительного производства (как это было ранее предусмотрено статьей 349 Гражданского процессуального кодекса РСФСР от 11 июня 1964 г.).
Указанное предложение, с учетом размеров территории России, может быть реализовано лишь при условии внедрения современных электронных и телекоммуникационных технологий в судебную деятельность, создания технической базы для проведения судебных заседаний с использованием системы видеоконференцсвязи.

3. Обеспечение своевременного и в полном объеме исполнения требований исполнительных документов должником по которым являются публично-правовые образования и государственные (муниципальные) учреждения

Одной из существенных проблем исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является нарушение сроков их исполнения. По указанным судебным актам должниками являются публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) и государственные (муниципальные) учреждения (казенные учреждения).
Прежде всего к указанным категориям взысканий относятся взыскания по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц.
Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерацией, имеет особую социальную значимость. Неисполнение взятых на себя государством обязательств перед своими гражданами влечет за собой развитие в обществе правового нигилизма, неуважение к закону и суду. Именно государство в лице своих органов должно стать примером точного и неуклонного соблюдения закона и актов суда. Однако именно неисполнение Российской Федерацией обязательств, установленных судебными актами, явилось причиной негативной оценки российской системы исполнения судебных актов со стороны Европейского суда по правам человека в деле «Бурдов против Российской Федерации» (постановление ЕСПЧ от 15 января 2009 г.).
Законодательством в настоящее время установлен особый порядок исполнения соответствующих судебных актов. Так, в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона «Об исполнительном производстве» условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации. Соответствующий порядок установлен главой 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым исполнительные документы о взыскании денежных средств, должником по которым является публичное образование, направляются в соответствующий финансовый орган, который исполняет судебный акт в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение (например, часть 6 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации), а исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При этом в законодательстве существует неопределенность относительно возможности для взыскателя по истечении указанного срока изъять исполнительный документ из финансового органа и предъявить его к исполнению в ФССП России по общим правилам исполнительного производства. Указанный выше особый порядок исполнения судебных актов не распространяется на исполнение судебных актов, устанавливающих обязанность публичного субъекта по передаче имущества (например, жилого помещения).
Исполнение всех судебных актов, предусматривающих передачу денежных средств или имущества публичным субъектом в пользу частного лица, должно осуществляться в особом порядке, а не в общем порядке, предусмотренном законодательством об исполнительном производстве, по следующим причинам:
неисполнение судебных актов публичными образованиями, как правило, связано не с умыслом на неисполнение судебных актов, а отсутствием в соответствующем бюджете необходимых денежных средств, предназначенных для выплат по судебным актам;
невозможность применения в отношении публичного субъекта мер принудительного исполнения, предусмотренных статьей 68 Федерального закона «Об исполнительном производстве», в силу иммунитета и целевого назначения средств бюджета;
нецелесообразность и неэффективность применения в отношении должностных лиц органов публичной власти административных штрафов, предусмотренных статьями 17.14 и 17.15 КоАП РФ, а также исполнительского сбора в отношении публичного субъекта в связи с объективной невозможностью исполнить судебный акт о передаче денежных средств до внесения в установленном порядке соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете, либо в связи с отсутствием доступных бюджетных средств.
Принятие Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», предусматривающего исполнение судебного решения о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в отношении бюджетной системы в разумный срок в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации (статья 5), не в полной мере решает обозначенную проблему. Взыскание соответствующей компенсации в соответствии с указанным Законом осуществляется в том же порядке, что и осуществление взыскания, послужившего основанием для обращения в суд с требованием о выплате компенсации за нарушение разумного срока исполнения судебного акта.
Проблема своевременного и в полном объеме взыскания средств за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации может быть решена, прежде всего, посредством совершенствования бюджетного планирования, что позволило бы в максимальной степени учесть позицию ЕСПЧ относительно того, что государство не вправе ссылаться на недостаточность денежных средств как на основание неисполнения судебного решения (постановления от 7 мая 2002 г. по делу «Бурдов (Burdov) против России», от 18 ноября 2004 г. по делу «Вассерман (Wasserman) против России» и др.).
Кроме того, в законодательстве необходимо предусмотреть обязанность суда направить исполнительный документ со всеми необходимыми документами для исполнения в уполномоченный финансовый орган независимо от заявления взыскателя. В целях обеспечения своевременности исполнения такая передача должна осуществляться в электронном виде.

4. Внедрение современных технологий в систему исполнения судебных актов

Одной из основных задач развития системы принудительного исполнения судебных актов является внедрение современных технологий, повышение прозрачности и доступности системы принудительного исполнения для сторон исполнительного производства, а также повышение уровня оперативности действий должностных лиц государства в ходе исполнения требований исполнительных документов.
Без внедрения современных информационных технологий невозможно качественно улучшить деятельность органов принудительного исполнения, повысить доступность соответствующих государственных услуг для пользователей, устранить коррупционные факторы в работе судебных приставов и иных субъектов, участвующих в процессе исполнительного производства, повысить уровень взаимодействия между органами принудительного исполнения и иными государственными органами, организациями.
Основными целями внедрения новейших информационных технологий в сферу принудительного исполнения являются следующие:
значительное снижение фактического срока исполнительного производства;
повышение оперативности получения информации об имущественном положении должника и иной информации, необходимой в исполнительном производстве, из регистрирующих органов и кредитных организаций, электронное взаимодействие с транспортными, страховыми и иными организациями, являющимися контрагентом должника;
повышение оперативности наложения ограничений на должника и его имущество, обращения взыскания на имущество, которые исполняются органами государственной власти и организациями;
создание эффективной инфраструктуры для приема исполнительных документов, выдаваемых судами, в электронном виде (в т.ч. в случаях, предусмотренных законом, в автоматическом режиме), полный переход в долгосрочной перспективе на электронную форму документооборота в исполнительном производстве;
повышение эффективности и прозрачности реализации арестованного имущества должников с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования;
оперативный обмен сведениями между судами (иными органами, выдающими исполнительные документы, взыскателями) и подразделениями ФССП России о документах, находящихся на исполнении, о приостановлении, отложении, прекращении, окончании исполнительного производства;
предоставление физическим лицам и организациям возможности оплаты задолженности с использованием сетей общего пользования и различных электронных платежных систем, в том числе с использованием портативных кассовых терминалов.
В целях повышения уровня оперативности исполнения требований исполнительных документов необходимо обеспечить ведение единого федерального банка данных исполнительных производств, формируемого в электронном виде в режиме реального времени. При этом в целях соблюдения законодательства о персональных данных, а также обеспечения высокой степени конфиденциальности персональных данных предполагается создание системы информационной безопасности для защиты персональных данных сторон исполнительного производства (в «закрытой» части банка данных).
Создание единого федерального банка данных исполнительных производств позволит решить следующие задачи:
предоставление физическим лицам и организациям возможности ознакомления с ходом исполнительного производства, подачи заявлений в исполнительном производстве с использованием сетей общего пользования;
повышение доступности и открытости информации о деятельности органов принудительного исполнения для граждан и организаций;
возможность учета задолженности должника по исполнительным документам кредитными организациями для решения вопроса о выдаче ему в дальнейшем кредита, а также в иных случаях при необходимости оценки платежеспособности и добросовестности контрагента.
Реализация указанных предложений связана со значительными капиталовложениями в развитие материально-технической базы ФССП России, включая:
создание специализированного Федерального центра обработки данных в центральном аппарате ФССП России, а также региональных центров обработки данных в субъектах Российской Федерации;
создание инфраструктуры сети передачи данных ФССП России;
создание и внедрение средств гарантированной доставки электронных документов между центральным аппаратом ФССП России и территориальными органами;
внедрение компонентов автоматизированной информационной системы ФССП России в территориальных органах и структурных подразделениях ФССП России;
расширение ведомственного удостоверяющего центра ФССП России для возможности применения электронной цифровой подписи на необходимом количестве рабочих мест в территориальных органах и структурных подразделениях ФССП России;
обеспечение серверов и рабочих станций судебных приставов сертифицированными средствами защиты от несанкционированного доступа и уничтожения или искажения данных;
обеспечение бесперебойной работы федерального и региональных центров обработки данных, сети передачи данных, автоматизированной информационной системы ФССП России в территориальных органах и структурных подразделениях.
Развитие материально-технической базы, внедрение современных технологий в работу ФССП России должно быть гармонизировано с совершенствованием законодательства об исполнительном производстве в части использования современных электронных средств (в т.ч. информирование сторон исполнительного производства в электронном виде, направление заявлений в электронном виде, погашение задолженности с использованием электронных денег и т.д.).
При этом перевод документооборота в исполнительном производстве преимущественно в электронный вид невозможен без перевода в долгосрочной перспективе в электронный вид всех исполнительных документов, предусмотренных статьей 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве». Поскольку значительное количество исполнительных документов составляют документы, выдаваемые судами, перевод исполнительных документов в электронный вид невозможен без перевода в электронный вид соответствующих актов суда, завершения реализации программы информатизации судов.
Средства, инвестируемые во внедрение современных информационных технологий в деятельность ФССП России, позволят в долгосрочной перспективе значительно сократить расходы федерального бюджета на исполнительное производство. Так, только почтовые расходы ФССП России в 2009 году составляли 1 млрд. 119 млн. руб., а в 2010 году – 1 млрд. 256 млн. руб.
Особой задачей Программы является гармонизация электронных систем ФССП России с аналогичными системами других органов и организаций в рамках единой федеральной системы межведомственного электронного взаимодействия. Необходимо создать нормативно-правовую, организационную и техническую базу для получения ФССП России доступа (на взаимной основе) к базам данных иных органов государственной власти, в т.ч. содержащих персональные данные сторон исполнительного производства. Представляется, что система прямого доступа является более эффективной и оперативной, чем система «запрос-ответ», существующая в настоящее время. В рамках исполнительного производства ФССП России необходима, прежде всего, информация, находящаяся в информационных базах МВД России, ФМС России, ФНС России, ФТС России, Росреестра, пограничных органов ФСБ России.
Электронное информационное взаимодействие органов принудительного исполнения не может ограничиваться лишь взаимодействием с государственными органами. Большой объем необходимой для взыскания информации находится в негосударственных базах данных, прежде всего, органов нотариата.
Повышение значения нотариуса в правовой и экономической системах, возложение на нотариусов новых публичных функций, установление в перспективе требования об обязательном нотариальном удостоверении всех сделок с недвижимым имуществом влекут повышение значимости и объема информации, находящейся у нотариусов, в т.ч. в части имущественного положения должника, ликвидного имущества, на которое может быть обращено взыскание в исполнительном производстве. Оперативное получение и обработка такой информации невозможны без внедрения электронных технологий в деятельность нотариата, интеграции нотариальных информационных баз в национальную систему электронного взаимодействия, развития электронного взаимодействия нотариата и ФССП России.

5. Создание условий для активного вовлечения в исполнение судебных актов негосударственных субъектов, повышение уровня добровольного исполнения судебных актов

Меры по развитию системы принудительного исполнения судебных актов не могут быть эффективными без создания стимулов и условий для добровольного исполнения судебных актов без привлечения принуждения со стороны публичного субъекта. Именно указанное направление является важнейшим при решении задачи по снижению количества исполнительных производств, повышению качества работы судебных приставов. Развитие добровольного исполнения, привлечение в процесс исполнения негосударственных субъектов способствуют формированию в Российской Федерации гражданского общества, обеспечивают баланс частных и публичных интересов в соответствующей сфере. В целях поощрения добровольного исполнения судебных актов предлагается ряд комплексных мер.
При разработке системы таких мер следует учитывать, что зачастую нарушение сроков исполнения судебного акта связано не со злым умыслом должника, а вызвано недоступностью системы оплаты долга (очереди в банке и отделе судебных приставов, банковская комиссия за перевод денег) либо иными объективными причинами (отсутствием в конкретный момент необходимого количества средств на счете, длительность прохождения документов в банке, занятость должника-гражданина и т.д.).
В настоящее время в соответствии с частью 12 статьи 30 Федерального закона «Об исполнительном производстве» судебный пристав-исполнитель при возбуждении исполнительного производства вправе установить срок для добровольного исполнения продолжительностью не более 5 дней, нарушение которого влечет ряд неблагоприятных последствий для должника, прежде всего, обязанность по уплате исполнительского сбора. Указанная норма предоставляет необоснованное дискреционное полномочие судебному приставу, создает предпосылки для коррупционных проявлений. Кроме того, в большинстве случаев указанный выше срок составляет 2 - 3 дня, что является недостаточным для исполнения требований исполнительного документа. В связи с указанным необходимо установить в законе, что срок для добровольного исполнения составляет 10 дней со дня получения должником постановления о возбуждении исполнительного производства (кроме случаев немедленного исполнения).

Внедрение медиативных процедур в исполнительное производство

Вступление в силу с 1 января 2011 г. Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участником посредника (процедуре медиации)» влечет необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве в сфере альтернативного урегулирования разногласий путем обращения сторон исполнительного производства к процедуре медиации.
При этом необходимо учитывать, что указанный Закон не регулирует вопросы медиации в рамках исполнительного производства, поскольку в исполнительном производстве отсутствует спор о праве в собственном смысле слова, т.к. предполагается, что такой спор уже был разрешен судебным решением, вступившим в законную силу. Однако в рамках исполнительного производства часто существуют разногласия между сторонами, в т.ч. относительно способов и методов исполнения судебного акта. Также примирительный потенциал медиации в исполнительном производстве востребован при реструктуризации задолженности, проведении соответствующих переговоров между должником и кредитором.
Медиативные процедуры в исполнительном производстве не призваны стать альтернативой деятельности судебного пристава, а направлены на обеспечение дополнительных правовых и экономических возможностей для урегулирования разногласий. Обращение сторон исполнительного производства к медиатору должно влечь приостановление исполнительного производства судом на определенный законом срок, но не его прекращение. При этом должник должен быть мотивирован на более активное участие в медиативных процедурах в связи с возможностью применения к нему принудительных мер исполнения, в т.ч. ограничений личного и имущественного характера.
В целях реализации норм Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участником посредника (процедуре медиации)» предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об исполнительном производстве», регулирующие вопросы правового значения обращения к процедуре медиации в исполнительном производстве, статус медиатора, соотношение процедур медиации и исполнительного производства.

Правовое регулирование коллекторской деятельности, участие негосударственных субъектов в процессе исполнения

Под коллекторской деятельностью, как правило, понимается два вида деятельности:
профессиональная деятельность участников финансового рынка по приобретению просроченной задолженности в целях ее реструктуризации и дальнейшего взыскания (дальнейшей переуступки);
оказание услуг кредитору по взысканию задолженности, в т.ч. юридических, посреднических, технических и иных услуг.
К настоящему времени в Российской Федерации сформировался рынок услуг по взысканию задолженности, оказываемых взыскателям частными лицами (второй вид коллекторских услуг, указанный выше). В ряде секторов (в т.ч. в секторе взыскания банковской задолженности) услуги т.н. коллекторских организаций являются альтернативой судебным приставам. В связи с указанным рядом экспертов ставится вопрос о законодательном закреплении специального статуса коллектора (коллекторского агентства), предусматривающего объединение коллекторов в саморегулируемые организации (по типу СРО арбитражных управляющих), наличие требований по допуску в профессию, установление системы ограничений при осуществлении коллекторской деятельности, обязательное страхование ответственности и т.д. Одновременно коллекторам предоставляется ряд квазипубличных полномочий по взысканию задолженности, которыми в настоящее время обладают судебные приставы (получение информации о должнике из государственных информационных ресурсов, применение принуждения к должнику и т.д.). Таким образом, ставится вопрос о формировании параллельной ФССП России структуры, осуществляющей взыскание задолженности по исполнительным документам.
Необходимо признать, что такие предложения являются необоснованными. В настоящее время стоит задача не по формированию альтернативы службе судебных приставов, а по созданию условий для привлечения в систему исполнения судебных актов негосударственных субъектов, которые действуют во взаимодействии с судебными приставами и взыскателями. Также необходимо расширить возможности взыскателя по осуществлению взыскания самостоятельно либо с привлечением иных лиц на стадии до предъявления исполнительного документа в подразделение судебных приставов.
Такие полномочия взыскателя по направлению исполнительного документа непосредственно в организацию, исполняющую требования исполнительного документа (кредитная организация, в которой открыты счета должника, работодатель должника, эмитент или профессиональный участник рынка ценных бумаг), в настоящее время предусмотрены статьями 8, 8.1 и 9 Федерального закона «Об исполнительном производстве». Указанные полномочия взыскателя должны быть расширены и упорядочены с целью формирования в исполнительном производстве полноценной стадии самостоятельного исполнения (с момента выдачи исполнительного документа и до возбуждения исполнительного производства).
В данном случае у взыскателя также существует возможность обращения к профессиональным коллекторам для реализации предоставленных взыскателю законом полномочий.
60. После предъявления исполнительного документа в подразделение судебных приставов, возбуждения исполнительного производства процесс исполнения переходит в публично-принудительную стадию, в которой роль коллекторов должна ограничиваться лишь консультированием взыскателя по вопросам исполнения, профессиональным посредничеством в отношениях с судебными приставами, предоставлением судебному приставу информации, необходимой для взыскания, а также содействием медиативным процедурам между сторонами исполнительного производства.
При этом необходимо на уровне федерального закона урегулировать деятельность любых частных субъектов (включая самого взыскателя по исполнительному документу) по самостоятельному взысканию долгов, предусмотрев, что:
субъектами коллекторской деятельности являются должник, представитель должника, кредитор, представитель кредитора, при этом коллектор не имеет специального правового и организационного статуса, не имеет дополнительных прав, кроме закрепленных в настоящее время за кредитором гражданским законодательством;
при сборе, обработке, использовании и распространении информации при осуществлении коллекторской деятельности коллектор обязан соблюдать законодательство Российской Федерации, в том числе законодательство о государственной тайне, защите персональных данных, коммерческой, банковской и налоговой тайне, тайне усыновления (удочерения);
при осуществлении коллекторской деятельности не допускается использование угрозы распространения сведений, позорящих или оскорбляющих должника, членов его семьи или его близких, либо иных сведений, которые могут причинить существенный вред правам или законным интересам должника, членов его семьи, его близких или иных лиц;
не допускается контакт коллектора с должником, третьими лицами, членами семьи должника и его близкими с целью оказания недобросовестного воздействия на должника, не допускается использование коллектором силы, угрозы применения силы, уничтожения или повреждения имущества, а также методов, применение которых опасно для жизни и здоровья людей, в целях получения информации или оказания воздействия и т.д.
Правовое регулирование коллекторской деятельности должно быть направлено не на создание параллельных квазигосударственных структур, подменяющих собой органы государственной власти и являющихся потенциальным фактором для развития коррупции и злоупотреблений, а на защиту прав и законных интересов взыскателя и должника, поощрение добровольного исполнения и экономию репрессии.
Важной мерой по созданию условий для вовлечения в процесс исполнения частных субъектов должно стать расширение возможностей существующих профессиональных сообществ, прежде всего, частных детективов, адвокатов, нотариусов, по сбору информации о должнике и его имущественном положении для использования ее в процессе исполнения судебных актов.
Перспективным является создание правовых и экономических предпосылок для формирования в Российской Федерации полноценного рынка финансовых услуг по приобретению и реструктуризации просроченной задолженности, подлежащей взысканию в исполнительном производстве. Концентрация мелких долгов в руках «профессионального» взыскателя значительно разгрузит ФССП России, повысит эффективность работы судебных приставов. В ряде стран Европы (например, Финляндии) значительное количество взыскателей в исполнительном производстве составляют именно коллекторские организации (оказывающие первый вид коллекторских услуг, указанный выше).
В рамках исполнительного производства должна повышаться роль нотариата, который обладает значительным потенциалом для участия в соответствующей работе. Так, необходимо рассмотреть вопрос об участии нотариуса в качестве субъекта, осуществляющего сопровождение исполнения судебных актов на стадии от выдачи исполнительного документа до предъявления его к взысканию в ФССП России (в т.ч. санкционирование действий взыскателя, которые могут затрагиваться права и законные интересы должника и иных лиц), об участии нотариуса в процедуре реализации имущества, на которое обращено взыскание.

6. Развитие международного сотрудничества в сфере принудительного исполнения

В рамках развития международного сотрудничества в сфере принудительного исполнения необходимо в том числе:
совершенствование международно-правовой базы, заключение Российской Федерацией двусторонних и многосторонних соглашений с зарубежными государствами, предусматривающих эффективное принудительное исполнение решений судов и актов иных органов, вынесенных в Российской Федерации, за рубежом, гармонизация российской системы принудительного исполнения с системами исполнения в развитых правопорядках с учетом особенностей экономической и правовой системы России;
создание правовой базы для исполнения зарубежных судебных актов на основании принципа взаимности;
активизация и развитие международного сотрудничества Российской Федерации в сфере принудительного исполнения в рамках Таможенного союза, ЕврАзЭС и СНГ, развитие сотрудничества в рамках профильных международных организаций;
создание системы постоянного информационного обмена между органами принудительного исполнения Российской Федерации и зарубежных государств по вопросам исполнения судебных актов и актов иных органов, имущественного положения должников, местонахождения должника и его имущества.
При формировании международно-правовой базы принудительного исполнения необходимо исходить из того, что специальный правовой режим принудительного исполнения зарубежных судебных актов в Российской Федерации должен устанавливаться только в отношении тех государств, в которых сформирована современная судебная система, основанная на принципах законности, независимости и беспристрастности. В противном случае исполнение судебных решений, вынесенных в зарубежных государствах, может привести к злоупотреблениям, реализации на территории Российской Федерации мошеннических схем, нарушению интересов государства, граждан и организаций.
Существует необходимость в изучении зарубежного опыта в сфере принудительного исполнения, совместной подготовке специалистов в сфере принудительного исполнения, проведении научных исследований на основе международных проектов, организации на территории Российской Федерации международных научно-практических семинаров и конференций по вопросам исполнительного производства, активном участии российских экспертов в соответствующих мероприятиях за рубежом.

V. Ожидаемые результаты реализации Программы

Комплексная реализация мероприятий, предусмотренных Программой, позволит создать действенную систему принудительного исполнения, способствующую решению приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации, обеспечит основу для дальнейшего развития системы правосудия в России с учетом международных стандартов.
Реализация Программы приведет в 2020 году к минимизации существующих коррупционных факторов в деятельности ФССП России, увеличению доли судебных актов, фактически исполненных в рамках исполнительного производства, значительному увеличению количества судебных актов, исполненных добровольно, без применения мер принудительного исполнения, повышению уровня материального обеспечения сотрудников системы принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов, созданию условий для восстановления доверия граждан к закону и суду, противодействия правовому нигилизму.

VI. Этапы реализации Программы

Реализацию Программы планируется осуществлять в три этапа.
На первом этапе реализации Программы (2011 - 2013 годы) предусматривается:
разработка и утверждение плана мероприятий по реализации Программы с указанием конкретных сроков и ответственных органов государственной власти;
разработка нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений Программы;
подготовка и корректировка государственных программ по основным направлениям реализации Программы;
перевод должностей судебных приставов и иных категорий должностей в ФССП России в правоохранительную службу;
формирование единой системы специализированной подготовки и переподготовки судебных приставов;
формирование единой системы межведомственной координации в сфере исполнения судебных актов и актов иных органов (в т.ч. обмена данными в электронном виде), завершение разграничения функций по осуществлению розыска должника, его имущества, розыска ребенка, а также по исполнению судебных актов и актов иных органов между ФССП России и иными органами, организациями;
создание правового механизма накопления суммы задолженности по малозначительным взысканиям;
введение электронных торгов в качестве основного способа реализации имущества должников в исполнительном производстве, передача функции по реализации малоценного имущества ФССП России.
На втором этапе реализации Программы (2014 - 2017) предусматривается:
завершение программы внедрения информационно-коммуникационных технологий в деятельность ФССП России, обеспечивающей перевод исполнительного производства в электронный вид, создание условий для введения электронных исполнительных документов;
завершение формирования единого электронного федерального реестра исполнительных производств;
завершение организационно-штатных мероприятий по дифференциации статуса судебного пристава-исполнителя;
анализ проведенной работы и корректировка мероприятий, предусмотренных Программой.
На третьем этапе реализации Программы (2018 - 2020) будут завершены мероприятия по основным направлениям Программы, осуществлена разработка документа по планированию деятельности на последующий период.

VII. Финансовое обеспечение Программы

В целях финансового и организационного обеспечения реализации Программы предлагается разработать и утвердить долгосрочную государственную программу «Развитие системы принудительного исполнения» либо осуществлять мероприятия Программы в рамках соответствующей подпрограммы государственной программы «Юстиция». При этом финансирование мероприятий, предусмотренных Программой, предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на указанные цели.
Обеспечение социальных, материальных, медицинских и иных гарантий отдельных категорий сотрудников ФССП России при переводе их на правоохранительную службу на первом этапе Программы может частично осуществляться за счет экономии, достигнутой в результате внедрения в процесс исполнительного производства современных электронных технологий, перераспределения кадровых ресурсов, а также за счет увеличения размера исполнительского сбора, перечисляемого в федеральный бюджет, в связи с совершенствованием организационной структуры ФССП России и повышением эффективности работы по принудительному исполнению.