Что необходимо сделать, чтобы отношение к трудовым и нелегальным мигрантам отличалось от формулы "неизбежное зло"? Пытаясь ответить на этот вопрос, dp.ru проанализировал реформу миграционного законодательства, которую затеяли российские власти, а также проследил стандартный путь гастарбайтера от регистрации до депортации.
Летом этого года Путин утвердил "Концепцию государственной миграционной политики до 2025 года". Документ, полный общих слов, стал первым и основополагающим правовым актом заявленной властями миграционной реформы, которая в идеале должна решить социальную проблему под названием гастарбайтеры.
Уникальный случай
По мнению адвоката Ирины Масловой, наша страна находится в уникальной миграционной ситуации: "Под боком целый ряд государств, можно сказать, третьего мира, имеющих с нами в силу исторических причин безвизовый режим. Некоторые иностранные правоведы сравнивают Россию с постколониальными империями прошлого века, а страны СНГ — с отпавшими колониями. Отдельные общие черты, конечно, есть, но знак равенства ставить нельзя. Россия — не Англия, а Таджикистан — не Индия. Да и международное право, в котором живем сегодня мы, совсем не то, что век назад".
Ситуацию в России действительно простой не назовешь: с одной стороны, вот–вот начнут давать о себе знать демографическая яма 1990–х и дефицит рабочих рук. Поэтому ввести визовый режим со странами СНГ власти не могут: это как рубануть топором по суку, на котором сидишь. С другой стороны, оставлять все как есть — это сидеть на бочке с порохом. Пора наводить порядок в миграционном законодательстве, и, похоже, наверху это наконец–то поняли.
Он такой один
По словам юристов, в России сегодня трудовым мигрантам посвящен только один закон — "О правовом положении иностранных граждан в РФ". Он определяет самые общие вопросы: где и кем иностранный гражданин может работать и что ему для этого нужно сделать. Все тонкости и частности регулируются подзаконными актами. В целом регулирование миграционных процессов эксперты оценивают как… бесцельное.
"Любые законодательные акты содержат в первых статьях цель, — комментирует адвокат Павел Лепшин. — Глядя на нее, вы можете оценивать, соответствует этот закон ей или нет. Например, миграционное законодательство могло бы служить привлечению в страну грамотных специалистов. Но фактически цели у миграционного законодательства просто нет. Оно бесцельно. Есть ряд правовых механизмов, например довольно четко прописанный порядок въезда в страну. Он очень хорошо урегулирован. Нарушения: есть. Санкции: есть, все прописаны. Но если мы зададимся вопросом, зачем работает весь этот механизм, то мы наткнемся на мысль: никто не знает, по большому счету".
В результате, говорит эксперт, у нас имеется набор разобщенных статей в разных законах, один очень общий закон и огромное количество подзаконных актов, решающих некие мелкие частные задачи. С виду все работает, а ситуация остается неуправляемой.
"Давайте разберемся, что мы имеем, — говорит Павел Лепшин. — Сегодня законодательно очень четко урегулировано пребывание иностранцев в России. Он пересек границу, зарегистрировался по месту пребывания — все о’кей!" А вот трудовые отношения мигрантов, по словам адвоката, отрегулированы очень слабо.
Статистика
По официальной статистике, которую в августе 2012 года глава ФМС России Константин Ромодановский представил правительству страны, 42% мигрантов прибывают в страну без трудовых намерений: лечиться, учиться и просто в гости. Правда, в числе тех, кто едет лечиться, чиновник не упомянул тех, кто едет рожать, увеличивая риски для российских рожениц. Но, видимо, нельзя объять необъятное. По данным ФМС, 17% мигрантов в России законно занимаются трудовой деятельностью. А еще 21% находятся в стране с нарушением сроков пребывания. "Мы полагаем, что они нелегально осуществляют трудовую деятельность", — выдал глава ФМС смелую версию. Правда, он забыл упомянуть еще 20% — тех, кто еще не просрочил свои сроки пребывания в стране, но и не получил разрешения на работу.
"Они пребывают в стране легально, а чем занимаются — не знает никто, — говорит Павел Лепшин. — Мы должны, исходя из презумпции добропорядочности, верить, что все 3 месяца, разрешенных для пребывания, сотни тысяч таджиков и узбеков ходят по музеям и театрам, смотрят достопримечательности, покупают матрешки и катаются по рекам и каналам".
Как отмечает руководитель Управления ФМС России по Петербургу Елена Дунаева, этот порядок — безвизовый трехмесячный срок пребывания граждан СНГ в России — был введен для того, чтобы не разрушать семьи, чтобы люди могли без ограничений ездить друг к другу в гости.
Предполагалось, что 3 месяцев в году хватит, чтобы погостить у родных, навестить друзей. Но очень скоро случился перекос: эти 3 месяца стали использовать трудовые мигранты. "Их главное отличие от тех, кто едет в гости, — в отсутствии принимающей стороны, — говорит Елена Дунаева. — Они приезжают в страну, не зная законов, зачастую даже без денег на обратную дорогу, рассчитывая заработать их здесь".
В результате, продолжает она, вокруг образуется целый рынок поддельных документов о постановке на миграционный учет, о медосмотре, разрешений на работу. "Покупая эти документы, они питают иллюзии, что имеют на что–то право, а на самом деле это порождает условия для их вовлечения в криминальную среду. Чтобы заполнить эту правовую лакуну и затеяна эта реформа", — поясняет Елена Дунаева.
При этом, как отмечают эксперты, в России до сих пор нет единого госоргана, который бы во всей полноте отвечал за иностранцев. "В меру своей ответственности ими занимаются Федеральная миграционная служба, Минтруда и МВД, — говорит Ирина Маслова. Плюс власти субъектов Федерации, которые принимают участие в формировании квот на гастарбайтеров. Ни один из этих органов не отвечает за все стороны жизни мигрантов, поэтому фактически никто не отвечает ни за что. Каждый имеет возможности перевести стрелки, чем и пользуется".
Елена Дунаева с этим не спорит: собственных полномочий у ФМС немного, и, конечно, где–то их не хватает. "Очень громоздкая процедура проведения внеплановых проверок: только при поступлении запросов от граждан, организаций и только по согласованию с прокуратурой. Уходит время. Но мы не ждем, когда нам дадут дополнительные полномочия или развяжут руки. Плановые же проверки, как правило, нерезультативны, поскольку мало кто, будучи уведомленным о предстоящих проверочных мероприятиях, оставит на своем производстве нарушителей".
Реформа
Концепция миграционной политики, в отличие от действующего миграционного законодательства, имеет, по сути, целых четыре цели: безопасность и комфорт коренного населения, увеличение численности этого самого населения, обеспечение экономики страны рабочей силой и модернизация этой самой экономики.
"Уже в первых строках концепция противоречит сама себе, — комментирует Юрий Крупнов, председатель наблюдательного совета Института демографии, миграции и регионального развития. — Мы по опыту уже знаем, что безопасность и комфорт коренного населения страны исключают вторую цель — увеличение населения за счет мигрантов. Массовый приток приезжих из неблагополучных стран снижает общий уровень жизни в стране. Значит, одна из этих целей — только для виду". То же самое, рассуждает эксперт, можно сказать и про другие две цели: удовлетворение потребностей экономики РФ в рабсиле и модернизация: "Сейчас мы идем по экстенсивному пути развития экономики. Запружаем ее дармовыми рабочими руками, вместо того чтобы развивать наукоемкие отрасли, где требуются квалифицированные кадры".
Между тем, как отмечает Ирина Маслова, в целом планы властей по реформированию миграционных процессов в стране выглядят достаточно логично: "По сути, надо сделать две вещи: навести порядок внутри страны да договориться со странами–донорами, чтобы те взяли на себя часть ответственности за своих граждан".
Для начала, как гласит план реализации Концепции до 2015 года, будет принят ряд законов, ужесточающих правила игры на рынке иностранной рабочей силы. Будет ужесточена ответственность бизнеса за использование нелегалов. Административные штрафы увеличатся в десятки раз, а некоторые статьи из КоАП перекочуют в УК. Уголовные статьи из легких превратятся в средней тяжести и тяжкие.
"Первый этап законодательных реформ — радикальное ужесточение ответственности российских граждан и юридических лиц за использование или организацию использования нелегальных трудовых мигрантов, — рассказывает Елена Дунаева. — И это касается не только мошенников, но и работодателей, которые используют труд нелегалов: спрос рождает предложение. Российским предпринимателям будет очень жаль расставаться с дешевой рабочей силой. Поэтому без жестких мер здесь не обойтись".
Первым законом уже в начале 2013 года будет введен экзамен для гастарбайтеров на знание русского языка. Причем, по словам экспертов, базовый уровень владения языком, который будет требоваться с иностранцев, доступен не всем россиянам. Так что в идеале в скором будущем средний гастарбайтер будет говорить по–русски не намного хуже среднего петербуржца.
Нагнав страху в 2012–2014 годах, к 2015–му законодательство созреет до послаблений. Будут вводиться преференции для иностранцев, в которых страна заинтересована: инвесторов, предпринимателей, студентов, преподавателей и ученых. Им будет легче получить разрешение на долговременное проживание, вид на жительство и даже гражданство.
Пряники
После законодательных реформ наступит черед организационных: новации будут воплощаться в жизнь. А затем, когда внутри страны порядок восторжествует, наступит третий этап — заключение целого ряда двусторонних соглашений со странами–донорами рабочей силы. "Насколько я понимаю, с каждой из южных республик будет проведен разговор по душам. С кем–то, может быть, даже придется ввести на время визовый режим, но зато другие будут сговорчивее, — рассуждает Ирина Маслова. — Они должны будут взять на себя часть ответственности за своих граждан во время их трудовых турне. Как минимум расходы на депортацию, а по–хорошему — еще и обмен информацией о нарушителях с нашими миграционными органами. Потому что сегодня депортированный из России (за счет российских налогоплательщиков) мигрант–нарушитель просто меняет на родине паспорт и снова въезжает в Россию. Наши базы данных его не могут идентифицировать".
Нуждается в реформировании и порядок привлечения рабочей силы. Сегодня это квоты, которые, исходя из прошлогодних запросов бизнеса, определяют, сколько разрешений на работу можно выдать в этом году мигрантам, уже находящимся в стране. Иностранцы стихийно приезжают (зарегистрировавшись по месту пребывания, они могут жить в России 3 месяца) и ищут работу, параллельно проходя разрешительные процедуры.
Как говорит Ирина Маслова, после реформы в России в каждом субъекте под эгидой ФМС будут организованы центры трудовой миграции, куда будут приниматься заявки от бизнесменов на конкретное число иностранных специалистов. В таких же центрах в странах–донорах под конкретные заявки будут набираться кадры, им придется проходить медицинский, языковой и квалификационный отбор, и затем их доставят в центр, откуда пришла заявка. С каждым из привлеченных таким образом гастарбайтеров будет заключаться официальный трудовой договор, работодатель будет обязан обеспечить его медстраховкой и жильем. "Вы приходите в такой центр, платите деньги, и вам приводят за ручку 18 землекопов: гарантированно здоровых, квалифицированных, говорящих по–русски и законопослушных", — воображает Ирина Маслова.
"Будущее за организованным набором трудовых мигрантов в странах исхода, — подтверждает Елена Дунаева. — В этом направлении идет работа с Таджикистаном, Киргизией, Узбекистаном". По ее словам, на уровне СНГ уже принят модельный закон о кадровых агентствах, которые должны заниматься вопросами организованной трудовой миграции. В Таджикистане этим занимается ФГУП "Таджиквнештруд", в Киргизии — Министерство труда, в Узбекистане — региональные бюро по трудоустройству. В свою очередь, на уровне РФ, считает глава УФМС, необходимо определить правила, исключающие возможность привлечения неквалифицированной и низкоквалифицированной иностранной рабочей силы, минуя кадровые агентства.
"Люди смогут обратиться туда и узнать, где в каком субъекте РФ какие вакансии есть, какая зарплата, какие условия труда, — описывает светлое будущее глава УФМС. — Связаться с потенциальным работодателем, возможно даже — получить проект трудового договора". В свою очередь, российским работодателям придется показывать белые зарплаты, а кроме того, обеспечивать мигрантов жильем и медицинской страховкой.
Как в Японии
"Я знаю только одну страну с высоким уровнем жизни, которая не имеет даже такого понятия, как проблемы трудовой миграции, — говорит Павел Лепшин. — Это Япония. Там под страхом уголовной ответственности работодатели обязаны платить иностранцу столько же, сколько японцу, и при этом обеспечивать его страховкой, жильем, транспортом и мобильной связью. Иностранец обходится дороже, чем японец, поэтому его привлекают только в том случае, если он действительно нужен и без него не обойтись". Затеянная сегодня миграционная реформа, похоже, предусматривает создание некоего аналога этой модели, рассуждает юрист. Правда, у него есть сомнение, что новая схема станет панацеей. "Ведь граница не закроется, и мигранты по–прежнему будут ехать в страну на заработки. Просто важный вопрос: легально ехать или нелегально — будет решаться уже дома. Стоять в очереди у центра занятости на родине или приехать и идти наниматься на черном рынке труда. Нужно знание языка? Он купит справку о том, что он — магистр языкознания. Нужна страховка? Он купит липовый полис".
Сегодня, рассуждает юрист, миграционная политика построена таким образом, чтобы в стране всегда было больше мигрантов, чем их реально нужно экономике. "Для того чтобы у российского бизнеса была возможность вышвырнуть на улицу одних гастарбайтеров и сразу найти на их место других. Можно бороться за себестоимость, повышая энергоэффективность и производительность труда. А можно — вот таким образом, используя по демпингу рабскую силу мигрантов".
