В последние годы наметилась тенденция к росту числа решений Конституционного суда, которые не исполняются. Это создаёт правовые дыры в экономике.
За последние 5 лет высший суд принял 104 постановления и определения, требующих законотворческой работы — например, принятия законов и нормативных актов. Однако, как обращает внимание юрист коллегии адвокатов "Делькредере" Александр Спиридонов, хоть законодатель всё же эффективно реагирует на рекомендации КС, существует и немало исключений: начиная с 2010 года остаются неисполненными 35 постановлений Конституционного суда (КС).
Недвижимость с подвохом
Свою позицию Александр Спиридонов иллюстрирует кейсом, связанным с рынком жилой недвижимости. В 2012 году в Петербурге на публичных торгах Адам Богатырёв купил 3–комнатную квартиру в ЖСК и оформил её в собственность. Но позже выяснилось: в квартире зарегистрированы и проживают её бывшие владельцы.
Они не смогли расплатиться по договору займа, в залог по которому была передана эта самая квартира. Богатырёв, столкнувшийся с такой проблемой, смог через суд выселить только супругов–должников, а вот их дочь с двумя несовершеннолетними детьми сохранила право на проживание.
"На момент приватизации дочь владелицы была включена в ордер на предоставление квартиры, и за ней должно сохраняться право пользования жилым помещением. Эти обстоятельства не могли быть известны приобретателю", — отмечает Александр Спиридонов.
В разрешении возникшей коллизии Адам Богатырёв дошел до Конституционного суда РФ, оспаривая ст. 19 закона "О введении в действие Жилищного кодекса РФ" (регламентирует права членов семьи бывшего собственника жилья в ЖСК). В марте 2015 года КС признал оспариваемую норму не соответствующей Конституции.
В том же году правительство подготовило законопроект, позволяющий исправить нарушение, выявленное КС. Однако Госдума его отклонила, мотивировав это значительным изменением законодательства.
В итоге, резюмирует Александр Спиридонов, покупатели продолжают нести риск приобретения имущества с обременением, которое можно выявить не сразу. По его словам, такая правовая незащищённость приобретателей оказывает негативное влияние на оборот недвижимости в целом.
Культура тянется к земле
Можно вспомнить о ещё одном — относительно свежем споре, рассмотренном КС в прошлом году и особенно актуальном для Петербурга. Жительница Великого Новгорода Ирина Бутримова владела участком земли, который в 2015 году включили в границы охраны объекта культурного наследия "Хутынский Варлаамов монастырь (руины) XVI века".
Любое строительство и хозяйственная деятельность на этом участке оказались под запретом. Земля, принадлежащая Бутримовой, фактически полностью обесценилась, упав в стоимости с 5,8 млн рублей до 1 рубля.
Тогда собственница обратилась в суд, пытаясь взыскать с Минфина убытки, причинённые действиями властей (заметим, правомерными), в размере стоимости участка. Однако, как отмечает партнёр юрфирмы Ru.Courts Алексей Агеев, все инстанции, включая Верховный суд, отказали ей в возмещении, ссылаясь на отсутствие доказательств причинения убытков от незаконных действий органов власти.
Ст. 16.1 Гражданского кодекса РФ говорит о том, что ущерб, причинённый органами власти, подлежит компенсации, однако эта норма отсылает к "случаям и порядку, который предусмотрен законом". В ст. 57 Земельного кодекса РФ урегулирован только частный случай возмещения убытков, причинённых изменением целевого назначения участка при переводе из одной категории в другую.
"Сюда не подпадает случай включения территории, на которой находится участок, в границы объекта культурного наследия", — поясняет Алексей Агеев.
В 2020 году делом Ирины Бутримовой занялся КС, проверив на соответствие Конституции подпункты 4 и 5 пункта 1 и пункт 5 ст. 57 Земельного кодекса. По сути, заявительница говорила о том, что кодекс даёт властям возможность ограничивать права собственников земли, но при этом не возмещать им убытки. Высший суд пришёл к выводу, что указанные положения Земельного кодекса действительно не соответствуют Конституции, и обязал власти устранить противоречие.
Следует отметить, что отклик на указание КС произошёл на редкость оперативно. Законопроект был внесён в Госдуму в том же году, а в 2021–м даже прошёл первое чтение и был отправлен на доработку. Но это совершенно не значит, что проект так же быстро пройдёт остальные стадии, а не превратится в законодательный долгострой.
В связи с кейсом жительницы Великого Новгорода можно упомянуть петербургский проект "Газпрома" по застройке Охтинского мыса, натолкнувшийся на такой же риф. Монополист планировал возведение делового квартала с архитектурной доминантой — небоскрёбом (396 м), который, к слову, подвергся критике.
А Охтинский мыс в 2019 году был признан объектом культурного наследия федерального значения. Ранее там были обнаружены остатки крепости Ниеншанц. Комитет по государственному использованию и охране памятников Петербурга в 2019 году утвердил охранное обязательство Охтинского мыса. Сплошная застройка этого места оказалась под большим вопросом, если вообще невозможна.
"Выявление объекта историко–культурного наследия и установление его границ — это в какой–то мере игра в рулетку, где в роли казино выступает публичный субъект. Сами по себе процедуры во многом связаны с результатами экспертизы. Её назначает публичный субъект.
Один частный собственник не может на неё не то что повлиять, но порой — даже узнать о том, что она была (в пределах сроков обжалования). А оспаривать результаты историко–культурной экспертизы — дело крайне неблагодарное, в том числе из–за не вполне прозрачных процедур её проведения", — говорит Алексей Агеев.
Без роскоши
Но, наверное, самым известным законодательным долгостроем может считаться ситуация из банкротной практики. В России и Петербурге наблюдается стабильный рост личных банкротств. При этом нередко единственным официальным активом должника является его жильё, и немало случаев, когда дом или квартира могут считаться роскошными.
Долгое время практика формировалась в пользу должника: суды запрещали кредиторам обращать взыскание на такой актив. И этот подход закреплял Верховный суд. К примеру, он не разрешил кредитору обратить взыскание на дом общей площадью 368,7 м2, где было три спальни, гостиная, столовая, кабинет, а в цокольном этаже — гараж и бассейн.
Любопытно, что позиция Конституционного суда шла вразрез с практикой арбитражных судов. Ещё в 2012 году КС в своём постановлении говорил о необходимости конкретизации ст. 446 ГПК РФ, определяющей перечень имущества, на которое возможно обратить взыскание.
По мнению Ирины Серовой, управляющей петербургским филиалом коллегии адвокатов "Хренов и партнёры", КС, по сути, обязал законотворцев установить объективные характеристики жилища как необходимого средства жизнеобеспечения. Это помогло бы банкротной практике сформировать механизм, который позволил бы разрешить возникшую проблему.
В 2017 году законопроект всё–таки попал в Госдуму, но был отклонён депутатами. В апреле этого года Конституционный суд РФ, потеряв, похоже, терпение, фактически сломал существующую практику. Он самостоятельно определил критерии разумно достаточного жилья, описал возможный механизм его замены и разрешил судам напрямую руководствоваться своим постановлением, не дожидаясь внесения изменений в законодательную норму об исполнительском иммунитете.
На сегодняшний день, добавим, законодатель так и не урегулировал вопрос с единственным роскошным жильём должника.
Кто виноват?
На исполнение решений КС законом отводится от 2 до 6 месяцев (в зависимости от того, что требуется). К примеру, если какой–либо нормативный акт президента признан неконституционным, закон обязывает первое лицо государства в течение 2 месяцев его отменить и принять новый или доработать.
Если же решение КС требует более глубоких правок, в этом случае правительству РФ отводится 6 месяцев на разработку и внесение в Госдуму нового федерального конституционного закона или же изменений в уже существующие законы.
При этом список тех, кто может принять участие в разработке подобных новаций, весьма представителен: от депутатов различного уровня и сенаторов до Верховного суда РФ и президента.
Возникает вопрос: кто виновен в неисполнении решений КС? Как полагает Константин Сасов, ведущий юрист юркомпании "Пепеляев групп", за неисполняемость судебных решений в том числе отвечает сам КС, вынесший их с нарушением требований закона о Конституционном суде РФ.
По смыслу закона конституционный нормоконтроль решает задачу сравнения имеющегося правового регулирования одних и тех же правоотношений двумя нормативными актами разного уровня: Конституцией РФ и проверяемой нормой закона. Если законное регулирование ухудшает права граждан по сравнению с конституционным регулированием, такая норма закона (или их совокупность) подлежит исключению из национальной правовой системы.
Если же закон не регулирует права граждан, предусмотренные в Конституции, то выявленный правовой пробел КС заполняет собственным толкованием. "Нетрудно заметить, что исполнение Конституционным судом законных задач указанным способом вообще не требует помощи исполнительной или законодательной власти", — резюмирует Константин Сасов.
“
Несвоевременность исполнения решений КС может быть обусловлена социальной составляющей вопроса, когда законодатель, вероятно, не может принять взвешенное решение, отвечающее запросам всех заинтересованных лиц. Полагаю, что проблема единственного "роскошного" жилья это отражает. Часть законопроектов может теряться среди более актуальных или в связи, например, со сменой созывов Государственной думы. Тогда нужно ожидать, когда депутаты вернутся к ним снова. Кроме того, не исключено, что подготовленные в короткие сроки законопроекты вызывают нарекания с точки зрения юридической техники и поэтому отклоняются.
Светлана Гузь
управляющий партнёр бюро юридических стратегий Legal to Business
“
Ответственность за неисполнение решений КС предусмотрена законом "О Конституционном суде". В свою очередь, он отсылает к ст. 315 УК РФ, в которой уже определено наказание за неисполнение приговора и решения суда или иного судебного акта: от штрафа до 50 тыс. рублей до 2 лет лишения свободы. На практике, когда решение КС РФ требует законотворческой работы, есть сложности с применением ст. 315 УК. Если главу субъекта РФ за неисполнение решения КС, требующего исправления регионального законодательства, можно отстранить от должности, то на федеральном уровне всё сложнее. Так, правительство вправе отложить внесение законопроекта в Госдуму, если готовит положительное заключение на него. И вместе с тем не указано, на какой срок правительству можно отсрочить внесение этого законопроекта.
Евгения Бурмасова
Адвокат коллегии адвокатов "Де Лата"
