Как в 2019-м реформировали госзакупки и что из этого вышло

2019 год стал знаковым — ознаменовался рядом приговоров с реальными сроками лишения свободы по уголовным делам о картельном сговоре — в Самаре, Новосибирске. Притом что зачастую такие дела заканчиваются, не доходя до суда. Это связано с отсутствием системной практики расследования по ст. 178 УК («ограничение конкуренции»), а также с невозможностью полной рецепции (воспроизведения) опыта антимонопольных органов по выявлению и доказыванию картелей. Причем чистых и изолированных составов 178–й статьи почти не существует. В крупных экономических центрах страны картели просто сложнее, технологичнее и сложно выявляемы. В Петербурге, например, обратил на себя внимание состав участников, в который было включено и юридическое бюро. Обычно бизнес, создавая картель, стремится, чтобы информацией о соглашении располагало как можно меньше лиц. Сейчас для создания и поддержания работоспособности картелей все больше используются IT–технологии: облачные хранилища, мессенджеры. Скоро прочно в обиход войдут технологии block–chain.

Понятийный аппарат закона о контрактной системе сегодня очень слабый. Сам закон постоянно меняется — то в одну сторону, то в другую, но как такового развития в правовом отношении я не вижу. Сейчас убрали статью 13 («цели осуществления закупок») — с юридической и практической точек зрения это абсурдно. Помимо всего прочего в законе не прописано само понятие «контрактная система», как это ни парадоксально. Нам говорят о некой системе, а сами не понимают, что это такое. Положительные моменты в нововведениях, безусловно, есть. Однако насколько эффективно новая система заработает на практике? Закон представляет собой своеобразный инструмент, которым нужно уметь пользоваться, чего наши чиновники и заказчики делать зачастую не умеют. Руководители с трудом отправляют своих специалистов повышать квалификацию. К тому же находятся такие «образовательные» организации, которые готовы чуть ли не даром дать «специалисту» липовый документ о наличии знаний и навыков в сфере госзакупок.

2019 год прошел под знаком оптимизации и цифровизации госзакупок. Некоторые из очевидно ненужных инструментов, лишь добавлявших заказчику работы (вспомнить тот же план закупок), были устранены. Верной новеллой можно назвать редуцирование первой части заявки до согласия с закупочной документацией. Жаль лишь, что это имеет крайне узкий спектр применения и практикуется лишь в электронных аукционах. Но все эти изменения ни по отдельности, ни в совокупности не решают базовых проблем системы: использование наименьшей цены в качестве мерила эффективности, гипертрофированное внимание на процедурах и гипертрофированное же доверие к добросовестности заказчика в парадоксальном сочетании с обширными обязанностями последнего по педантичному оформлению процедурных аспектов. Увы, вопросы обоснованности закупки, качества приобретаемой продукции и главное — связи приобретенной за бюджетный счет продукции с интересами конечного потребителя по–прежнему остаются за рамками законодательства о контрактной системе.

Простому подрядчику с государством работать сложно. Наш основной вид деятельности — строительство жилых и нежилых зданий. Выбрали вектор работы с частными заказчиками. У госзаказчика нет человека, которого волнует, что реально получится. Важно, чтобы по бумагам все сходилось, чтобы закончил вовремя и начальству плохих новостей про объект не надо было сообщать. А мне как строителю хочется гордо сказать: «Вот это сделал я», — а не отводить глаза и говорить: «Ну, вот такой был проект, такое финансирование, поэтому не судите строго». На мой взгляд, изменения в законодательстве о госзакупках не особо что–то изменят. В этой сфере в первую очередь на работу влияют человеческие отношения. Если заказчик хочет работать с конкретным подрядчиком, он найдет возможность заключить контракт именно с ним. Если он не заинтересован в дальнейших отношениях, может попросить выполнить дополнительную работу, а потом просто за это не заплатить. Всегда есть возможность обойти закон. Как известно, суровость наших законов компенсируется необязательностью их исполнения.

Для клиентов моей компании главным изменением стал отказ от требований к описанию значений показателей товаров при составлении первых частей заявок для строительных аукционов, для которых необходимо составление проектной документации. Несмотря на то что есть сложности с реализацией, считаю эту меру верной и наиболее упрощающей в перспективе доступ бизнеса к госзаказу. Первоначальное направление законодателя породило огромное количество нарушений со стороны заказчиков при описании требований к товарам, лишние финансовые и временные издержки для участников, а также абсолютно непрофильную работу для антимонопольной службы, которая обязана устанавливать, правомерно ли определен такой–то размер болтов и гаек. Очень ждем, когда упростят процедуру планирования закупок. Так и не понял, зачем вводили план закупок, который по сути дублирует план–график. Теперь одним документом для заполнения заказчиком меньше, что приведет к снижению риска ошибок, несостыковок и упростит автоматизацию процесса планирования закупок.

Знаковую роль играет переход на электронные площадки: если раньше мы ездили по городу с кипой бумаг, то сейчас все стало гораздо проще. Для бизнеса в принципе упростили многие процедуры, например, сократили срок рассмотрения заявки — с 7 дней до 3 рабочих. Процесс становится более стандартизированным и унифицированным — это, конечно, привлекает новых предпринимателей, развивает конкуренцию. Однако по–прежнему осталось много открытых вопросов. Я считаю, что практика ФАС сейчас слишком разрознена, по похожим спорам одна и та же комиссия принимает совершенно разные решения. Служба в целом хорошо работает. Радует, что они открыты для диалога: заместитель руководителя ФАС Михаил Евраев выступает на прямой линии, отвечает на спорные вопросы. Но его разъяснения часто противоречат нормам закона. Считаю, бизнес–сообщество должно эффективнее пользоваться правовым инструментарием, который опять же не идеален, но чем больше мы будем его применять, тем скорее этот инструмент из первобытного топора превратится в скальпель.

Изменений в системе произошло много. Но сейчас сложно говорить о результатах. Они должны быть апробированы практикой — через споры в антимонопольной службе, в арбитражных судах. Если смотреть специализированные издания, то там пока нет примеров с последствиями применения законодательных новаций. Для чего вносились поправки? Чтобы упростить участникам рынка участие в закупках. Ну а для государства основная задача — владение полным объемом информации о том, куда идут денежные потоки. Это хорошо. Ведь, по некоторым подсчетам, от 30 до 70% каждого госконтракта оседает в карманах посредников. Если система единого окна будет взаимодействовать с единой информационной системой в сфере закупок плотнее, то потом органы финансового мониторинга смогут отследить цепочку финансово–хозяйственных взаимоотношений между контрагентами в ходе исполнения госконтракта. Рекомендую, конечно, очевидное — тщательно изучать документацию торгов. Бывает, что заказчики нарушают непреднамеренно. И исправляют ошибки после запроса.

Наша компания специализируется на общестроительных работах полного цикла. Выполнение госконтрактов — важная часть нашего бизнеса. Чтобы оставаться конкурентоспособным в тендерах, регулярно повышаем квалификацию. Сотрудники отдела продаж проходят обучение в профильных университетах. Получаем новые лицензии или подтверждаем те, что уже есть. Кроме того, мы стараемся смотреть по сторонам — находить заказы не только в Петербурге и Ленинградской области и не только по 44–ФЗ. В этом помогают различные программы–агрегаторы. Считаю, что подобный софт вышел на хороший качественный уровень — используем его как инструмент, так как в зону их поиска входят и коммерческие тендерные площадки. Это позволило развернуться в направлении промышленной вентиляции. Так нашли информацию о проектировании, которое требовалось крупному предприятию в Сибири. Вообще же любые изменения в законодательстве, сокращающие возможность демпинга и работы фирм–однодневок, идут рынку и нам на пользу.

Чем менее абстрактен закон, тем менее он справедлив, — этой максиме изменения в законодательство о госзаказе не отвечают. Например, прямо предусмотрели основание для изменения контракта на строительство — необходимость повторного прохождения экспертизы проекта. Однако почему в перечень не попадает необходимость повторной/дополнительной экспертизы при контракте на проектирование? Многие изменения, которые мы наблюдаем, — продолжение формального подхода к применению закона. А это стимулирует заказчиков принимать только те решения, по которым четко прописана процедура. К примеру, дополнения о возможности обеспечения гарантийных обязательств банковской гарантией. Требовалось ли прямое указание на такую возможность, чтобы разумный и заинтересованный заказчик предъявил такое требование? Жизнь всегда будет сложнее и динамичнее любого закона. Поэтому попытка полного описания всех возможных действий государственных заказчиков — задача, сопоставимая с написанием полного толкового словаря русского языка.

Появились очень четкие, понятные критерии определения добросовестности. Раньше был очень длинный лирический абзац, сейчас же — внятный понятный текст. И реальный бонус для малого бизнеса. Понятно, что не все благостно. Минусы тоже есть. Например, далеко не все банки были готовы выдавать гарантии на обеспечение гарантийных обязательств. Видимо, не сразу въехали — не могли просчитать свои риски по таким гарантиям. Несколько десятков тысяч жалоб подается ежегодно на заказчиков по 44–ФЗ в ФАС. И это прекрасно. Если бы не было ни одной, это означало бы, что участники рынка разочаровались в этом механизме отстаивания своих интересов. Бизнес стал чаще обращаться к юристам. Вижу закономерность: если компания успешна в тендерных продажах, у нее много судов. Например, фирма стартовала с нуля в 2015 году, сейчас чистая прибыль собственника — 1 млн рублей ежемесячно, хотя у компании 44 суда за все это время. И собственник, мой ученик, считает это нормальным. Суд — это возможность отбить свои интересы.

Государство — единственный качественный заказчик, который имеет, во–первых, деньги, во–вторых — другие приоритеты по сравнению с коммерческим сектором. В нашем портфеле заказов доля госконтрактов действительно значительная — по нескольким причинам. В госзаказе большой потенциал, связанный с реализацией нацпроекта «Жилье и городская среда», а также с необходимостью выполнить требования техрегламента Таможенного союза (программу замены лифтов старше 25 лет предполагается продлить до 2025 года). Та кже у ча ст в у ем в программе ускоренной замены: монтируем оборудование за свой счет, а оплату получаем в рассрочку на 36 месяца. Опыт последних 2 лет показывает, что у большинства подрядчиков интерес к такой системе работы отсутствует, а со стороны фондов капремонта по всей стране — растет. Однако есть и минусы: например, низкое качество проектно–сметной документации. Отсутствие внятной политики работы с проблемными жильцами и объектами со стороны заказчика также замедляет выполнение контракта.

Определен перечень банков, которые могут открывать спецсчета. Это существенно расширило их функционал, но и породило трудности. Были примеры технических сбоев при взаимодействии банков и операторов электронных торговых площадок по своевременной передаче информации о наличии средств на счете участника. Сейчас ответственность банков за неисполнение требований 44– ФЗ не установлена, что вызывает трудности и споры в представлении доказательной базы. Реформы в том числе направлены на минимизацию описания объекта закупки с целью необоснованного ограничения допуска участников. Это прежде всего касается закупок на основе каталога товаров, работ, услуг и нормирования закупок. Так, к 2020 году запланировано формирование не менее 28 разделов. Такая унификация и стандартизация потребует от участников рынка адаптации. А это процесс зачастую не быстрый . При этом не исключено, что за ширмой каталогизации и нормирования закупок могут появиться лазейки у крупных компаний и предприятий для лоббирования своих интересов.