Совет Федерации предложил законодательно закрепить понятие "самоизоляция", определить порядок осуществления этого режима и уточнить полномочия региональных властей.
Некоторые эксперты отмечают, что такая мера будет полезнее всего прежде всего для бизнеса, который из-за необычной ситуации оказался на долгом простое. Многие компании растерялись и не понимают, как им теперь вести бизнес, оплачивать счета и платить зарплаты, нанимать новых работников.
При этом юристы говорят, что сам термин "самоизоляция" является искусственным. Кроме того, отдельные ограничения прав и свобод граждан могут быть установлены только в условиях чрезвычайного положения для обеспечения их безопасности. И это относится к другому правовому режиму. Закрепление же нового термина вместе с установленными правилами и процедурами в итоге может привести к истончению грани между охраной здоровья населения и ограничением его свобод.
Новые правила игры
По информации РИА Новости, инициатива исходит от комитета Совфеда по конституционному законодательству. Изменения авторы предлагают внести в закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Они предложили прописать ситуации, в которых устанавливается такой режим и его порядок, определить полномочия глав регионов.
"В связи с пандемией все меры принимались, что называется, с колёс, вопросы самоизоляции граждан в нашем законодательстве не прописаны. Проходить всю обычную процедуру законотворчества в этих условиях означало рисковать жизнью и здоровьем огромного количества россиян. Всё это делалось впервые, но от подобных ситуаций мы, к сожалению, не застрахованы", — пояснила первый зампредседателя комитета по конституционному законодательству Ирина Рукавишникова.
С этим же мнением согласен Павел Сигал, первый вице-президент общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России".
"Поскольку режим самоизоляции в этом году коснулся практически всех регионов страны, а в законодательстве этот термин не определён, нужны новые юридические обоснования такого режима. То есть под режим самоизоляции необходимо подвести правовую базу, которой ранее не было. Это касается и прав граждан, их обязанностей, полномочий регионов и т. д. Поэтому сейчас и предлагается провести эту работу", — прокомментировал он.
Причём закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" всё равно остаётся, просто в нём описаны другие ситуации. Получается, что кроме режима чрезвычайной ситуации в российском законодательстве также появится термин "самоизоляция" с подробным пояснением, когда он применяется и что означает для бизнеса и граждан.
"Закон будет всеобъемлющим: он должен описывать действия властей всех уровней, ситуацию в экономике, ответственность и права граждан России и представителей бизнеса", — дополнил Павел Сигал.
Искусственный термин
Несколько иного мнения придерживается юрист корпоративной и арбитражной практики "Качкин и Партнёры" Антон Лалак. По его словам, для того чтобы принять решение о легализации термина "самоизоляция", нужно учитывать множество факторов, и в первую очередь действующую систему правовых норм.
"Сам термин "самоизоляция" — искусственный и по сути является результатом нормотворчества отдельных руководителей регионов страны", — обратил внимание юрист, добавив, что ни в одном из указов президента России, связанных с мерами по коронавирусу, этот термин не употреблялся ни разу.
"Указанный термин стал широко известен с момента издания указа мэра Москвы №12-УМ "О введении режима повышенной готовности". Какого-либо раскрытия термина приведено не было ни на дату принятия указа, ни при его последующих изменениях. В итоге формулировка о необходимости соблюдения "режима самоизоляции" перекочевала во множество региональных актов в неизменном виде. Данный термин чаще всего сравнивают с термином "карантин", который также на законодательном уровне в России не применяется", — отметил Антон Лалак.
Примечательно, что эти термины равнозначно используются во временном руководстве ВОЗ по коронавирусу ("Об основных принципах карантина в домашних условиях"), где указано, что карантин — это ограничение деятельности или отделение лиц, которые не болеют, но могли подвергнуться воздействию инфекционного агента или контакту с заболеванием, с целью мониторинга симптомов и раннего выявления случаев заражения. Карантин отличается от изоляции, которая заключается в отделении больных или инфицированных лиц от других с целью предотвращения распространения инфекции или контаминации. Также термин "карантин" встречается в информации Роспотребнадзора от 19.03.2020 ("Об основных принципах карантина в домашних условиях"). Там он используется в значении "выполнения требований по изоляции в домашних условиях" (нахождению в изолированном помещении, позволяющем исключить контакты с членами семьи и иными лицами, не подвергнутыми изоляции).
Таким образом, по существу юридическая разница между терминами "самоизоляция", "изоляция" и "карантин" не является столь существенной, считает Антон Лалак. "На мой взгляд, дополнение действующего законодательства термином "самоизоляция" и, соответственно, определением его отдельного правового режима не требуется, так как это может быть сделано в рамках конкретизации уже имеющихся понятий", — добавил юрист.
Проблема заключается в том, что закрепление термина "самоизоляция" и связанных с ним мероприятий будет происходить параллельно с существующими мероприятиями и терминами закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Этот закон является базовым при принятии решений по регулированию опасных для здоровья населения ситуаций. Опираясь именно на него, власти регулировали ситуацию с COVID-19.
"Скорее всего, законодательное закрепление термина "самоизоляция" повлечёт дополнения в положения, регулирующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, то есть в главу II закона. Унификация используемой терминологии на законодательном уровне, безусловно, хороший шаг. Но сложно сказать, нужна ли для этого новая терминология. Гораздо более важными являются устанавливаемые правила поведения граждан и функционирования организаций в таких обстоятельствах. Отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия могут быть установлены только в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом. А это совершенно другой правовой режим", — отметил Антон Лалак.
Так, в условиях ЧС должностные лица могут принимать все необходимые меры для устранения происшествия, при этом не ограничивая права и свободы человека и гражданина. Однако они также могут приостанавливать деятельность организаций на территории распространения ЧС, но только если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на её территории. В случае закрепления термина "самоизоляция" граница между необходимыми мерами безопасности и ограничением базовых свобод людей размоется.
"Граждане и юридические лица, согласно статье 19 закона, обязаны выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Однако такие правила не должны ограничивать конституционные права и свободы. Грань между обеспечением здоровья населения в условиях распространения коронавирусной инфекции и ограничением их конституционных прав очень тонкая и, скорее всего, станет предметом конституционного судопроизводства. Однако можно с уверенностью сказать, что внедрение новых правил на уровне федерального закона сможет существенно затруднить оспаривание действий властей со стороны лиц, которые подвергнутся вводимым ограничениям", — подчеркнул юрист.
Проблема социального напряжения
Частный юрист-консультант Артём Рудаков рассказал dp.ru, что по сути своей самоизоляция — это инструмент, с помощью которого можно решить определённые проблемы. Он также согласен с коллегой, что к законодательному закреплению этого термина нужно подойти осторожно и внимательно.
"В случае легализации этого термина, помимо определения, порядка введения, условий снятия этого режима, должны быть также закреплены меры поддержки граждан и бизнеса. В противном случае этот инструмент может только усугубить ситуацию и усилить социальное напряжение", — пояснил он.
По его мнению, тот самый закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" всё-таки нуждается в изменениях, потому что, как показывают последние события, принятие решений с федерального уровня делегируется на региональный. А такой процедуры в нём ещё нет.
"Как отмечалось, необходимо не только закрепить понятие самоизоляции, но и утвердить полномочия региональных органов власти. Введение режима, порядок действий граждан и компетентных организаций, снятие данного режима. Как минимум. Сейчас в этой части законодательный пробел, который и вызвал много вопросов к власти со стороны граждан и бизнеса. Граждане и бизнес не столько против посидеть дома, сколько остаться без средств к существованию. Поэтому обязательно необходимо закрепить меры поддержки граждан и бизнеса. Определить перечень организаций, которые могут вести свою деятельность, и при каких условиях. Избежать убытков вряд ли получится, однако задача состоит в том, чтобы последствия вынужденного простоя не были больше, чем ущерб от пандемии, например", — подытожил Рудаков.
