Требования охранных обязательств на памятники архитектуры практически не выполняются. И непонятно, что с этим делать.
Действующий механизм критикуют и в комитете по охране памятников (КГИОП), и практикующие юристы, и в градозащитной среде — все со своих позиций. Напомним: охранные обязательства выдаются владельцам и другим пользователям памятников. Те не могут от них отказаться. В обязательствах среди прочего формулируются требования по консервации и реставрации объектов наследия. На днях в КГИОП подвели статистику. С начала года комитет провёл проверку исполнения требований 600 подобных обязательств, сроки выполнения которых истекли. Как выяснилось, исполнены только два обязательства из 600.
Комитет выдал несколько сотен предостережений о недопустимости нарушения сроков, а также подал в суд 300 исковых заявлений.
Право на отсрочку
В комментарии "ДП" в комитете признали, что уровень исполнения охранных обязательств "крайне низкий", и пояснили, что он обусловлен комплексом причин. Во–первых, в отличие от судебного решения, охранное обязательство не обеспечено принудительной силой исполнения. Чтобы требования обязательства были фактически исполнены, нужно получить судебное решение по иску о понуждении выполнить работы и исполнительный лист, направляемый в службу судебных приставов.
"Можно сказать, что охранное обязательство в отсутствие значимых последствий его неисполнения является в настоящее время легализованной отсрочкой исполнения работ по сохранению памятника, поскольку до истечения срока выполнения работ КГИОП не может обратиться в суд с исковыми требованиями, а установление недостаточного срока по охранному обязательству может быть оспорено собственником через суд", — полагают в комитете.
В этой логике сроки реставрации не только не сокращаются, но чуть ли не удваиваются. По словам юристов комитета, КГИОП устанавливает на реставрацию объекта срок до 5 лет (в зависимости от сложности памятника). Потом такой же срок устанавливает суд в рамках рассмотрения иска КГИОП о понуждении выполнить работы. И в итоге, с учётом времени судебного производства (около года), получается до 11 лет.
Чтобы стимулировать исполнение требований по сохранению объектов наследия, КГИОП использует практику установления судебных неустоек, заявляя данное требование одновременно с требованием о проведении работ по сохранению. Сам институт неустоек появился в российском законодательстве в 2015 году. КГИОП использует его около 4 лет.
Судебная неустойка (астрент) назначается судом по требованию истца в целях побуждения ответчика к своевременному исполнению решения суда по неденежному требованию на случай неисполнения судебного акта. В назначении неустойки суд отказать не вправе, но может снизить заявленный КГИОП размер.
"В отличие от охранного обязательства, такое судебное решение заставляет собственника активнее принимать меры по поиску возможностей исполнения требований по сохранению памятника или принять решение о его продаже (тогда судом может быть произведена замена лица, обязанного исполнить судебное решение)", — считают в комитете.
Без подкрепления
Вторым недостатком механизма охранных обязательств в комитете считают "отсутствие значимого негативного подкрепления", то есть низкий уровень административных штрафов.
Ответственность за неисполнение охранных обязательств может наступить на основании статьи 7.13 КоАП РФ (нарушение требований законодательства об охране наследия), которая допускает миллионные штрафы для юрлиц, но суды обычно назначают их по минимуму (для юридических лиц это 100 тыс. рублей).
Кроме того, в настоящее время действует мораторий на возбуждение производства по делам об административных правонарушениях на основании контрольно–надзорных мероприятий, произведённых без взаимодействия с собственником. А основания для проведения проверок сокращены очень значительно.
Небольшая проблема
Адвокат "Пепеляев групп" Ксения Куликова отмечает, что многочисленные факты невыполнения охранных обязательств существовали и раньше, в докризисные времена. Но, по её мнению, это связано не с низкими штрафами, а с существенными затратами для собственников и сложностью процедуры.
Так, к проведению работ по сохранению объекта культурного наследия допускаются только подрядчики, имеющие специальную лицензию. Работы проводятся на основании письменного разрешения и задания КГИОП в соответствии с документацией, согласованной с комитетом, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.
При этом Куликова отмечает, что любые меры ответственности могут быть применены только после истечения срока исполнения обязанности по охранному обязательству, "что исключает возможность принятия действенных превентивных мер уполномоченным органом".
КГИОП достаточно часто обращается в судебном порядке с требованием о понуждении собственника выполнить необходимые работы, предусмотренные обязательством. "Однако фактическая исполнимость таких решений сомнительна", — считает юрист. Редко применяется и такая мера, как изъятие памятников, поскольку она предполагает их выкуп за счёт бюджета.
"Основные сложности с исполнением охранных обязательств состоят в том, что это чрезвычайно затратный и очень забюрократизированный процесс", — соглашается партнёр и руководитель практики по недвижимости и инвестициям АБ "Качкин и партнёры" Дмитрий Некрестьянов. На весь процесс КГИОП отводит обычно 3 года, а в реальности нужно почти в 2 раз больше времени.
Кроме того, экономическая ситуация не располагает к возможности нести столь значительные расходы со стороны бизнеса, рассуждает эксперт. Если же КГИОП по итогам проверки обнаруживает ненадлежащее состояние, то обычно он идёт с иском в суд о понуждении к выполнению работ по сохранению объекта с установлением срока на все 3 года и взысканием штрафа за каждую неделю неисполнения 100–500 тыс. рублей.
"Если такое решение суда не исполняется, дальше понуждать должны через судебных приставов. Поскольку сами они выполнять работы не умеют и не имеют представления, как они должны производиться, всё заканчивается попытками взыскать деньги и не более того", — говорит Некрестьянов.
Координатор "Живого города" Дмитрий Литвинов, напротив, считает, что причина сложившейся ситуации "явно в отсутствии каких–то действенных мер воздействия на исполнителей охранных обязательств".
"Если учесть, что стоимость реставрационных работ может измеряться десятками миллионов рублей, даже штраф в несколько десятков тысяч явно не будет для такого владельца большой проблемой, тем более что его ещё и оспаривать в судах можно несколько лет", — добавил градозащитник.
