При ухудшившейся экономике бюджетные деньги становятся ключевым ресурсом, государство — основным заказчиком, потребителем и контролером, а представители органов власти превращаются в хорошем смысле в лоббистов своих территорий, ключевых секторов экономики, отраслевых интересов.
И если на уровне России такими территориями являются регионы, а их лоббистами — руководители, то уровень субъекта федерации подразумевает в качестве интересантов муниципальные районы. У районов есть своя исполнительная власть, и есть ее представители в законодательных органах власти региона. По логике вещей две ветви власти действуют паритетно, в том числе и при принятии бюджета. На деле иногда выходит наоборот.
Прыткие и вовлеченные
С 2015 года на уровне всех субъектов РФ реализуется принцип программно–целевого управления. Подавляющая доля бюджетных расходов согласно закону формируется на уровне регионов в рамках государственных программ, работающих по отраслевому принципу.
В Ленинградской области, о которой пойдет речь, реализуется 17 программ, их доля в бюджете региона — 93,7%. Всего на госпрограммы в 2018 году было заложено 122,9 млрд рублей, из которых федеральный бюджет финансирует 6,2%, местные бюджеты и иные источники финансирования — 5,1%, региональный бюджет — 88,7%.
Федеральный закон позволяет региональным парламентам реально участвовать в процессе рассмотрения госпрограмм и вносить в них изменения. То есть, по сути, влиять на принятие решений. Так, законодатели Приморского, Красноярского, Пермского краев, Сахалинской, Амурской, Псковской, Иркутской, Омской областей, Санкт–Петербурга и Севастополя в той или иной форме имеют право реального участия в этом процессе. Причем в каких–то регионах вопрос решается принятием отдельного закона, в иных — внесением изменений в региональный закон "О бюджетном процессе".
Посмотрев на прытких и вовлеченных коллег, депутаты ЗС Ленобласти тоже решили использовать возможность реализовать свои полномочия. Мотивация парламентариев понятна — проект бюджета на плановый период формируется профильными структурами правительства на протяжении года, депутаты же получают его на ознакомление и правки в руки ровно на полтора месяца. Здесь же стоит обратить внимание на тот факт, что Ленобласть осталась одним из 18 регионов, которые в непростой экономической ситуации умудрились сохранить бюджет с трехлетним горизонтом планирования.
Сейчас процедура принятия бюджета в областном парламенте — это скорее реверанс действиям, прописанным в Бюджетном кодексе, а депутатское влияние на процесс стремится к нулю. По словам самих депутатов, написание большого количества построчных поправок в бюджет с точки зрения минусов и плюсов приведет к тому, что весь бюджет попросту "поедет". При этом уровень изощренности даже отдельных представителей областного парламента еще не дошел до той стадии, когда поправки вносятся и рассматриваются на заседании ЗакСа в том количестве, в котором они могли бы возникнуть.
Сейчас включенность депутатов в разработку госпрограмм регламентируется их рассылкой в профильные комиссии, а также работой экспертного совета при губернаторе Дрозденко. То есть никак. В экспертном совете присутствует 27 экспертов, депутатов среди них один–два, а решения носят рекомендательный характер. Этот формат по целому ряду причин не устраивал авторов законопроекта.
Посмотреть нельзя
В результате в ЗакС Ленобласти был внесен проект закона, согласно которому все депутаты и профильные комиссии могли пройти путь от начала формирования госпрограмм до заслушивания отчетов об их исполнении. Фактически это был даже не закон, а абзац в закон "О бюджетном процессе". Группа из 10 депутатов ЗакСа под руководством Владимира Петрова, уже пытавшегося внести похожий законопроект в прошлом созыве, и Алексея Ломова предложила механизм, аналогичный модели, применяемой в Госдуме.
Нужно сказать, что авторы проявили то ли деликатность, то ли грустную дальновидность — об обратной связи со стороны правительства и обязательном принятии своих рекомендаций к действию они даже не заикались. В отличие от Саратовской области, Сахалина и Приморского края, где законодатели обязали исполнительную власть писать мотивированный отказ — в случае несогласия в части рекомендаций.
Тем не менее депутатское "можно мы посмотрим" прозвучало практически как предложение переворота.
То ли хорошие позиции Ленобласти в профильных рейтингах, то ли неверие в способности депутатов привело к тому, что профильные вице–губернаторы сопротивлялись законопроекту как могли, а губернатор 47–го региона в выданном заключении указал на нецелесообразность. Тем не менее у правительства не было времени игнорировать депутатов.
В ходе многочисленных обсуждений законопроекта заместитель председателя правительства Ленобласти, ответственный за финансы, Роман Марков флегматично и в корректной форме изложил следующее: интересующиеся депутаты могут смотреть проекты госпрограмм на специальном сайте, вызывать представителей органов исполнительной власти на профильные комиссии, а еще ходить на заседания правительства. Кроме того, ни одной программы депутаты, скорее всего, не читали и чтение вряд ли осилят. А вот сроки рассмотрения программ могут сильно вырасти. Все сказанное можно свести к аббревиатуре D@G — дорого (долго) и глупо.
После прямого указания на бессмысленность и бессилие, депутаты сами отказались от своего участия, своих полномочий и друг от друга. "Дайте посмотреть законно" оказалось не актуально. Смотреть законно никто не захотел, а кто хотел — тому, говорят, звонили и просили не отравлять жизнь правительству. Законопроект постановили отклонить. Один из авторов документа, Алексей Ломов, прокомментировал это так: "Есть такой афоризм: диалог дураков — это два монолога. Диалог умных людей — это развитие. Пока мы плохо слышим друг друга и не пытаемся понять позицию, мы остаемся в дураках и наши избиратели остаются в дураках".
Правда, проиграв раунд за бюджет, депутаты все–таки смогли вывести свою подспудную ярость на новый уровень. Пока все правительство воевало с законопроектом по госпрограммам, практически та же группа товарищей тихой сапой в трех чтениях протащила через ЗакС знаковый законопроект о депутатских расследованиях. Так что, если кто–то из депутатов вознамерится этим законом воспользоваться всерьез, а не шутки ради, драйва может быть больше, чем с пересылками в парламент госпрограмм.
А поскольку устойчивая депутатская группа все же формируется, следующий политический сезон может быть интересным. Вероятно, в следующем созыве с третьей попытки примут и закон о госпрограммах — куда и как пойдут деньги, все–таки имеет значение.
