Отказавшись вводить соцнормы энергопотребления для населения, правительство РФ вновь отложило решение проблемы перекрестного субсидирования.
Тариф на электроэнергию включает много составляющих: цену покупки электроэнергии (мощности) на оптовом рынке, сбытовую надбавку, плату на передачу по сетям низкого и высокого напряжения и т. д. Практически в каждую из этих составляющих вшиты инвестиционные надбавки и доходность на вложенный инвесторами капитал. В 1990–е годы при переходе к рыночному тарифообразованию, которое предусматривало учет затрат всех игроков энергетического рынка, участвующих в процессе производства и передачи электроэнергии, российское правительство отказалось от резкого увеличения тарифов. Было решено ввести механизм перекрестного субсидирования, его суть в том, что одна категория потребителей своими деньгами поддерживает другую.
"Перекрестное субсидирование — это ценовая дискриминация, при которой для одних потребителей цена устанавливается ниже предельных издержек за счет других потребителей, для которых цена устанавливается выше предельных" — такое определение этому механизму дано в обзоре электроэнергетической отрасли России, подготовленном в 2018 году компанией EY. В нем же отмечается, что "данный механизм вносит значительные искажения в конечную цену электрической и тепловой энергии и в тарифы на услуги по ее передаче".
Российские власти предприняли несколько попыток ликвидировать эти искажения. В 2008 году от перекрестного субсидирования практически удалось избавиться. Однако последовавший кризис вновь привел к тому, что тарифы для бизнеса стали расти быстрее, чем для населения. В 2013 году было впервые объявлено о намерении ввести социальные нормы электропотребления для населения. Но тогда эта идея не была поддержана.
Осенью прошлого года вице–премьер Дмитрий Козак сообщил, что с 1 июля 2019 года в стране могут быть введены дифференцированные тарифы для населения. Была предложена следующая тарифная сетка: до 300 кВт•ч в месяц с домохозяйства предполагалось оплачивать по регулируемому тарифу, с 300 до 500 кВт•ч — по повышенному, выше 500 кВт•ч — по экономически обоснованному. Для отдельных потребителей, например жителей индивидуальных домов, не подключенных к сетям теплоснабжения и отапливающих помещения с помощью электрокотлов, минимальный соцпаек ограничивался 3300–3700 кВт•ч (в зависимости от региона).
Введение этих норм, по замыслу чиновников, позволило бы решить две задачи: стимулировать людей экономить электроэнергию и сократить объем перекрестного субсидирования.
Однако что–то пошло не так. В конце января 2019 года Дмитрий Козак заявил, что от этой идеи решено отказаться, чтобы не повышать финансовую нагрузку на население в связи с ростом НДС. Впрочем, по данным Минэкономразвития, введение социальных норм потребления электроэнергии затронуло бы примерно 6% населения, в том числе состоятельных граждан, потребляющих электроэнергию, например, для подогрева воды в бассейнах загородных домов.
Работа под нагрузкой
Бизнес потребляет электроэнергии больше, чем домохозяйства, и, как оптовый покупатель, теоретически должен платить меньше. В России все наоборот.
По словам председателя комитета по тарифам и ценовой политике Ленобласти Артура Кийски, если взять за основу тариф для коммерческих потребителей на низком напряжении (7,3 руб. / кВт•ч), то разница между экономически обоснованным тарифом и тарифом для населения в сопоставимых условиях в Ленобласти во втором полугодии 2018 года составляла 2,1 раза.
В Петербурге, как сообщили в городском комитете по тарифам, стоимость электроэнергии для населения и приравненных к нему категорий потребителей установлена на отметке 76,2% от экономически обоснованного уровня.
Государство, устанавливая пониженные тарифы для населения, на самом деле оказывает экономике страны медвежью услугу. "По крайней мере в отношении потребительского рынка получается не такое уж и субсидирование, — отмечает эксперт–аналитик компании "ФИНАМ" Алексей Калачев. — Повышенные тарифы на электроэнергию производители товаров благополучно закладывают в себестоимость продукции, и через цену реализации товаров эти тарифы так или иначе оплачиваются тем же населением". В итоге некоторые товары и услуги в России оказываются дороже, чем в других странах.
По словам Артура Кийски, размер перекрестного субсидирования в Ленобласти в 2018 году составил 5,6 млрд рублей, а в 2019 году ожидается уже 9,6 млрд. В Петербурге величина "перекрестки" также ежегодно увеличивается, в 2019 году ее размер достигнет 5,5 млрд рублей.
При постоянном росте тарифов и на фоне сокращения доходов населения предпринимателям все сложнее перекладывать растущие расходы на покупателей. Компании начинают искать пути сокращения затрат на электроснабжение. Больше всего в этом преуспел крупный бизнес.
Покинуть "перекресток"
Некоторые промышленные потребители сумели напрямую подключиться к сетям высокого напряжения Федеральной сетевой компании (ФСК) и тем самым не платить за передачу электроэнергии по низковольтным сетям. Однако именно распределительные сетевые компании являются держателями тарифного "котла", то есть распоряжаются средствами, полученными от потребителей. Недополученные от крупных клиентов деньги им приходится раскидывать на прочих потребителей и лишь увеличивать размер перекрестного субсидирования.
"Котловая" модель электросетевого рынка, при которой существует "котлодержатель", или распорядитель оплачиваемых средств за сетевую услугу потребителей в регионе, предопределяет влияние "перекрестки" именно на "котлодержателя", — пояснила заместитель генерального директора ЛОЭСК по экономике и финансам Жанна Айгильдина. — Внутри "котла" расчеты осуществляются по индивидуальным тарифам, устанавливаемым региональными органами исполнительной власти. Уход крупных покупателей увеличивает нагрузку на оставшихся в "котле" потребителей, усиливая уже существующую "перекрестку". В итоге у территориальных сетевых компаний растет долговая нагрузка перед кредиторами и, как следствие, во всем региональном электросетевом комплексе сокращаются инвестиционные возможности". То есть перекрестным субсидированием недовольны как потребители, так и энергетики.
Из общего объема перекрестного субсидирования, который Дмитрий Козак осенью 2018 года оценил в 313 млрд рублей, компании, присоединившиеся к сетям ФСК, экономят 58 млрд. Эти сэкономленные миллиарды за крупный бизнес теперь заплатил тот, кто поменьше. В 2017 году сэкономить на "последней миле" и подключиться напрямую к высоковольтным сетям решило крупнейшее предприятие Ленобласти "Киришинефтеоргсинтез". Завод обратился в суд с иском против ФСК, которая отказалась заключать с ним договор энергоснабжения. В декабре прошлого года суд отклонил иск предприятия, которое рассчитывало сэкономить за счет ухода к ФСК 6 млрд рублей. Но не исключено, что предприятия продолжат бомбардировать суды исками.
Сам себе энергетик
Некоторые потребители предпочитают вообще не связываться с энергетиками и создают собственные объекты генерации. Как сообщили в пресс–службе Кировского завода, предприятие рассматривает возможность строительства генерирующего объекта на своей территории.
"Причиной этого шага является не столько желание защититься от роста тарифов, в большей степени на принятие решения влияет сомнение в возможностях существующих поставщиков (ФСК, "Ленэнерго"), смогут ли они обеспечить недорого необходимые мегаватты под нужды новых проектов, которые планируется реализовать на территории Кировского завода", — пояснили в компании.
Как уточнил представитель завода, собственная генерация может на первый взгляд показаться защитой от роста тарифов, ведь при упрощенной оценке цена для компании по оплате электроэнергии уменьшится наполовину за счет исключения необходимости платить тариф на передачу электроэнергии сетевой компании. Однако, дополнил он, не все так однозначно: есть много подводных камней, в том числе нужно учитывать необходимость оплаты или отказа от резервируемой мощности.
В пресс–службе завода "Звезда" сообщили, что предприятие рассматривало возможность применения когенерационной установки, но в существующих условиях с учетом объемов требуемых предприятию ресурсов проект оказался нерентабельным. Также в проработке возможность создания энергетической установки собственного производства на базе газопоршневого двигателя нового поколения М150.
"Сейчас наблюдается абсолютно бесконтрольная и, на наш взгляд, неприемлемая тарифная политика, при которой никакие меры экономии ресурсов не приводят к экономии в денежном эквиваленте, — сообщил представитель пресс–службы завода "Звезда". — Считается, что в России электроэнергия дешевле, но это только по сравнению со странами, не имеющими собственных энергоресурсов. В сравнении с другими нефтедобывающими государствами в России электроэнергия существенно дороже. Высокие цены на электроэнергию, которая является основным средством производства, приводят к росту себестоимости и негативно влияют на российскую промышленность".
Малому бизнесу, которому не под силу создать собственную генерацию, остается лишь "плакать и платить".
Недовольство бизнеса связано и с непрозрачностью, сложностью тарифообразования. "В перекрестном субсидировании черт ногу сломит, — говорит председатель правления Ассоциации промышленников и предпринимателей Санкт–Петербурга Сергей Федоров. — Компании не могут разобраться, как формируется тариф". В итоге представители бизнеса обвиняют в спайке регуляторов и энергетиков.
Жесткие методы
Очевидно, что властям придется искать варианты ухода от перекрестного субсидирования. При этом представители регулирующих органов и эксперты рынка единодушны во мнении, что без повышения тарифов для населения это сделать не получится.
"Эффективных регуляторных решений, решающих проблему роста перекрестного субсидирования, кроме постепенного повышения предельных тарифов для населения, нет, — говорит Артур Кийски. — При этом необходимо обеспечить дифференцированный подход к жителям — исходя из уровня их реальных доходов. За счет механизмов адресных социальных субсидий и дифференциации ставки НДФЛ обеспечить адресное субсидирование социально незащищенных категорий граждан".
В городском комитете по тарифам одной из мер по сокращению перекрестного субсидирования называют повышение коэффициента, применяемого при установлении тарифов для населения, проживающего в домах с электроплитами, до 1,0. Данный шаг уже был реализован в Петербурге при установлении тарифов на электроэнергию для населения на 2017 год: коэффициент был увеличен с 0,70 до 0,75. Это позволило сократить перекрестное субсидирование на 400 млн рублей в год, сказал представитель комитета.
По словам Жанны Айгильдиной, важно разработать и внедрить методологию, позволяющую обоснованно и прозрачно учитывать все виды и размеры перекрестного субсидирования в отрасли. Затем утвердить целевые ориентиры снижения размеров предельных объемов перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе по годам, по каждому субъекту РФ, задав ежегодный темп сокращения дисбаланса. И очень жестко, без отступлений, двигаться к целевым ориентирам, несмотря на непопулярные меры, такие как отказ от искусственного сдерживания роста тарифов для населения либо введение социальной нормы.
Впрочем, у правительства РФ, похоже, уже есть свой вариант решения проблемы.
В январе директор департамента государственного регулирования тарифов, инфраструктурных реформ и энергоэффективности Минэкономразвития Дмитрий Вахруков сообщил, что министерство разработало комплекс мер для снижения перекрестного субсидирования в электроэнергетике и намерено внести законодательную инициативу в правительство. Чиновник отметил, что министерство к 2030 году видит перспективу "почти полного" снижения объемов перекрестного субсидирования до 50 млрд рублей в сопоставимых ценах.
Очевидно, что косметическими правками проблему решить не удастся, понадобится серьезная реформа всей системы регулирования, а может, даже очередная реформа электроэнергетики.
“
Введение социальных норм на потребление электроэнергии для населения не закрыло бы полностью проблему перекрестного субсидирования в энергетике, но стало бы лишь еще одним шагом к этому. Социальная норма осталась бы дотированной.
При этом значительная часть населения уложилась бы в отведенную социальную норму с пониженными тарифами, и еще часть была бы вынуждена сократить энергопотребление до величины социальной нормы.
Кстати, не факт, что это оказалось бы выгодным для энергокомпаний. В России нет дефицита электроэнергии, и снижение ее потребления может привести к снижению доходов энергетиков.
В этом случае мы, скорее всего, увидели бы лоббистские усилия энергетиков по увеличению тарифов, чтобы покрыть убывающие доходы. Это свело бы эффект социальной нормы к нулю.
В условиях значительной доли бедного населения с низкими доходами, я полагаю, социальная политика государства будет еще долгое время вынуждать поддерживать практику перекрестного субсидирования хотя бы отчасти.
Алексей Калачев
эксперт–аналитик АО "ФИНАМ"
