ЧП для ГЧП. Закон Минфина ставит под угрозу проекты в Петербурге на 500 млрд рублей

Законопроект по сути является инвестиционным кодексом. Изначально он готовился как механизм поддержки промышленных проектов и должен был заместить действующие федеральные законы об инвестиционной деятельности и иностранных инвестициях, которые обычно использовались именно в промышленных проектах, поясняют участники рынка. Документ в том числе подробно расписывает правила предоставления господдержки по инвестиционным проектам — все процедуры, необходимые критерии соответствия для ее получения и т. п. "Минфин решил "накрыть" этим законопроектом все меры государственной поддержки, включая те, что предоставляются по проектам ГЧП", — поясняет Денис Качкин, управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП юридической компании "Качкин и партнеры".

Разработчики относят ГЧП к обычным инвестиционным проектам, не видя специфики этой отрасли, не учитывая ее социальную значимость, жалуются участники рынка.

"Самый простой пример — приоритет проектов с максимальным уровнем налоговых поступлений. Это означает, что лучше поддержать торговый центр, чем больницу или школу, которые не будут в такой степени генерировать доходы в бюджет, — поясняет первый вице–президент ГазпромбанкаАлексей Чичканов. — Нельзя с едиными принципами подходить к проектам добычи полезных ископаемых и строительства дорог или объектов ЖКХ".

Даже от банков такого не хотят

Закон может быть полезен в отношении промышленных проектов, где инвестор заработает на созданном объекте, а также в проектах, где нужны исключительные государственные компетенции: космос, атом и т. п., считает Наталия Резниченко, первый заместитель генерального директора по инвестиционной деятельности ООО "Первая концессионная корпорация" (входит в группу "ВИС").

"Предлагаемый закон, по сути, умаляет действие федеральных законов о концессиях и ГЧП, подчиняет их своей юрисдикции. Законопроект содержит массу новых требований к инвестору, например необходимый размер уставного капитала 5 млрд рублей. Даже к банкам в России таких требований нет. Непонятно, какая может быть выгода инвестору, коммерческой организации, от замороженных в банке 1–5 млрд рублей в уставном капитале. При этом он должен за свой счет построить, к примеру, школу, на эксплуатации которой заработать не сможет, и лет через пять получить исключительно компенсацию прямых расходов на строительство. Мы же говорим о бизнесе, который должен приносить прибыль, а не о благотворительности", — говорит она.

По сути, концессионеры занимаются сегодня тем, чем должно заниматься государство, но до чего у него пока не доходят руки и нет финансирования. Бизнес строит дороги и транспортные объекты, школы, сады, спорткомплексы, медучреждения, дороги и отвечает за их эксплуатацию, модернизирует инженерную инфраструктуру (в области ЖКХ по всей стране около 3 тыс. концессионных соглашений).

Всеобщий дефолт

Консолидированная позиция участников рынка — исключить из–под регулирования законопроекта ГЧП, как это сделано для банковской отрасли, страхования, инвестирования средств пенсионных накоплений и долевого строительства жилья, заявляет Алексей Чичканов. "Банки, финансирующие действующие концессии и ГЧП, в один голос заявляют о немедленном объявлении ранее профинансированных проектов дефолтными и о досрочном истребовании кредитов в случае принятия закона, так как исполнение и финансирование уже заключенных соглашений становятся неконтролируемыми, формально противоречащими новому закону и влекут опасность невозврата кредитов", — утверждает Наталия Резниченко.

Одна из очевидных целей закона — контроль над проектами ГЧП и обязательств по ним. Желание государства знать, сколько и кому оно должно или потенциально должно, понятно, говорит Денис Качкин. "Но сейчас Минфин пришел как слон в посудную лавку и попытался все урегулировать абсолютно драконовскими, неадекватными методами. Если принять это в таком виде, то рынок ляжет на бок минимум на несколько лет", — говорит он.

"Мы разделяем опасения Минфина, что разные регионы и муниципалитеты по–разному ранжируют концессии и предоставляют механизмы господдержки. Необходимо разработать методику или принципы аудита проектов ГЧП, которые позволят определять: нужно ли поддерживать проект, в каком объеме и т. п., — говорит Алексей Чичканов. — Параллельно необходимо вести учет балансовых обязательств государства в рамках заключения соглашений — как безусловных (прямые инвестиции, капитальные гранты), так и опциональных, которые могут наступить или не наступить (компенсации при прекращении соглашений, выплаты в случае наступления особых обстоятельств и пр.). Но все это надо делать не в рамках этого закона и с учетом мнения профессионального сообщества".

Другой закон для ГЧП

Петербург при Валентине Матвиенко был лидером отрасли, именно Смольный разработал первый в стране закон о ГЧП. При Георгии Полтавченко развития в этом направлении практически не велось. Но новая городская администрация явно хочет вернуть практику заключения таких договоров.

Только за последние несколько месяцев финишировал проект строительства трамвайной линии "Чижик", подписано концессионное соглашение по строительству частного трамвая от Купчино, готовятся документы для строительства Восточного скоростного диаметра (теперь — ШМСД), медцентра в Славянке и реконструкции оранжерей Таврического сада, заявлен проект строительства частной линии метро. Общая стоимость только официально объявленного — около 500 млрд рублей.

Осенью был принят местный закон о предоставлении участков, находящихся в собственности города, при исполнении концессионных соглашений и соглашений о ГЧП. "Благодаря ему мы сократили срок предоставления земельных участков. Были случаи, когда в силу разных обстоятельств этот процесс занимал несколько лет. Например, по участкам с обременением в виде существующего объекта капитального строительства нужно было проходить многочисленные внутренние регламенты, проводить госзакупки и пр. Эта коллизия выматывала и инвестора, и нас. Теперь концессионер по договору аренды получает право, а иногда и обязанность зачистить участок от прав третьих лиц", — поясняет глава комитета по инвестициям Роман Голованов.

Новый закон также позволит городу одним договором определять размер арендной платы на периоды строительства и эксплуатации. Ранее перед началом эксплуатации требовалось соблюдать региональный закон о методике определения арендной платы, было два договора, к которым предъявлялись разные требования. Только по "Чижику" город предоставил около сотни участков, а значит, дважды заключал все договоры."Основные финансовые вопросы по проектам регулируются концессионным соглашением, но раньше нам приходилось в этих расчетах учитывать изменения ставки арендной платы за участок. С точки зрения экономической нагрузки для инвестора все останется по–прежнему, но регулирование теперь будет в одной точке, — поясняет Роман Голованов. — Все это рабочие моменты, которые влияют на скорость работы с инвестором. Этим законом мы сняли серьезные административные барьеры и упростили организацию работы".В соглашениях также будут прописаны право инвестора утилизировать вышедшее из строя в период эксплуатации объекта имущество (ранее даже оргтехнику требовалось хранить до истечения договора) и введение арендной ставки на весь срок (1,5% от кадастровой стоимости).

В контексте

В отсутствие необходимого финансирования инфраструктурных проектов государственно–частное партнерство может стать шансом для несамых процветающих отраслей и регионов. В 2018 году Россия инвестировала в инфраструктуру всего $39 млрд. Для сравнения: Китай — $826 млрд.

Наше государство инвестирует в инфраструктуру существенно меньше, чем, например, Япония. Среди стран БРИКС Россия обгоняется только ЮАР, заметно отставая от Бразилии и Индии, следует из отчета платформы "Росинфра".

На федеральном уровне сегодня реализуются 24 ГЧП–проекта с частными инвестициями в размере 496 млрд рублей. На региональном уровне проектов уже 356, объем инвестиций — 1,3 трлн рублей. Существует также большое количество (более 3000) муниципальных проектов с общим объемом частных инвестиций 368 млрд рублей.

ГЧП наиболее часто встречается в транспортной и коммунально–энергетической сферах. Транспорт лидирует по объему инвестиций: на него приходится 59% общего объема (1,3 трлн рублей). В дорожном строительстве накоплено больше всего опыта работы в формате ГЧП и реализованных проектов (первые стартовали еще в 2008 году). В последнее время стали появляться концессии на железной дороге. Так, в рамках такого соглашения построят линию Кызыл — Курагино стоимостью около 130 млрд рублей.

Лидер по количеству проектов — коммунально–энергетическое хозяйство, где заключено порядка 3000 соглашений. Эти небольшие и зачастую не самые дорогие проекты (с объемом инвестиций от десятков тысяч рублей) имеют важнейшее значение для регионов. В условиях дефицита бюджета ГЧП стало для них реальным шансом на модернизацию устаревшей инженерии, до которой без помощи частных инвесторов не доходили руки последние 10 лет и вряд ли дойдут в ближайшее время. Так, например, 100%–но частные инвестиции предусмотрены в проекте модернизации объектов централизованных систем холодного водоснабжения и водоотведения Самары стоимостью 22 млрд рублей.

Перспективным является ГЧП в здравоохранении, где строятся как относительно небольшие клиники районного масштаба, так и крупные проекты федерального значения (такие как радиологический центр в Хабаровске). Другое важное социальное направление — образование, то есть строительство детских садов и школ, а в будущем — вузов, говорят участники рынка.

Реализация этих и других проектов, безусловно, возможна и не в формате ГЧП. Однако перенастройка процессов потребует времени, денег и большого количества организационных решений.