После завершения выборов федеральный центр взялся за укрепление власти в регионах. Госдуме предложили "обнулить" губернаторов, разрешив им избираться более двух сроков подряд, унифицировать названия должностей и время, которое "глава субъекта" сможет находиться у власти.
Пока одни эксперты видят в происходящем закрепление де-факто существующих правил, другие опасаются перехода на систему управления, в которой у регионов останется гораздо меньше прав. "ДП" разбирался, что изменится в случае принятия законопроекта и как это отразится на Петербурге.
Главное — доверие
Законопроект "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ" депутат Павел Крашенинников и сенатор Андрей Клишас внесли на рассмотрение в Госдуму в начале недели, 27 сентября. Ожидается, что разработанный в развитие поправок к Конституции о единой системе публичной власти документ "усовершенствует механизмы организации и взаимодействия органов публичной власти". В частности:
— снимается ограничение по количеству сроков для губернаторов;
— все получают должность "глава субъекта" и пятилетние сроки у власти;
— после отрешения экс-губернатор ещё 5 лет не сможет занимать такую должность ни в одном регионе;
— расширяются основания для досрочного прекращения полномочий губернаторов в связи с утратой доверия президента: он сможет сделать предупреждение, выговор, отрешить от должности или временно отстранить от исполнения обязанностей.
Большинство положений документа должны вступить в силу с 1 июня 2022 года — сомнений в том, что ГД одобрит инициативу, ни у кого нет. В Кремле законопроект прокомментировали уклончиво: для Владимира Путина важна сменяемость власти, однако она "не должна быть навязчивой идеей, которая мешает работе". Политологи в свою очередь отмечают, что усиление федерального центра путём унификации регионов связано прежде всего с прицелом на президентские выборы.
"Цель — удержать не просто лояльных, а тех, кто может обеспечить результат на выборах 2024 года. Но самое главное — продолжается строительство системы управления, в которой регионам остаётся меньше и меньше прав, а губернатор становится просто функцией", — предостерегает политолог Константин Калачёв.
Дополнение нормы об увольнении губернаторов по утрате доверия президента системой выговоров и отстранением от должности — ещё один способ обратить внимание на зависимость глав от президента и в случае чего "перевести стрелки".
"Это подчёркивает, что губернаторы — в первую очередь люди президента, а не тех, кто за них голосовал — подчинённые в прямом смысле этого слова. И то, что существует на понятийном уровне, становится нормой закона. Для PR и красоты картинки здорово, если главе какого-нибудь региона будет официально объявлен выговор. И все захлопают в ладоши: "Какой у нас хороший президент, не даёт губернаторам расслабиться", — объясняет Константин Калачёв.
При этом часть политологов не исключает риск использовать норму об увольнении в связи с утратой доверия как инструмент "зачистки". Если сейчас для прекращения полномочий главы региона президенту нужно веское основание — выявление фактов коррупции или конфликта интересов, то в случае принятия законопроекта основанием станет сам факт утраты доверия.
Определить очерёдность претендентов "на вылет" можно по региональным результатам правящей партии на минувших осенних выборах в Госдуму, уверен кандидат психологических наук, доцент кафедры политической психологии факультета психологии СПбГУ Александр Конфисахор. Математика простая — чем меньше голосов, тем выше шансы покинуть губернаторское кресло.
"Губернатора в первую очередь оценивают по доверию президента, а доверие президента определяется в том числе результатами выборов", — подчеркнул Конфисахор.
Иллюзия контроля
Следующие выборы должны пройти в Петербурге в 2024 году, когда истечёт первый срок Александра Беглова — спустя почти 6 лет с момента его назначения врио губернатора. Главам Москвы, Петербурга и Севастополя пообещали оставить названия должностей, поэтому для Северной столицы в этом плане ничего не изменится.
Примечательно, что не только Георгий Полтавченко — все предшественники нынешнего градоначальника ушли на новые должности, покинув посты раньше намеченных сроков. "После Анатолия Собчака все губернаторы покидали должность досрочно. Такая политика не располагает к планированию работы и мыслям о будущем. Наоборот: хаотичная смена управленцев привела к плачевному состоянию города. Поэтому первая задача — стабилизировать систему городского управления", — считает президент Фонда развития городского самоуправления "1870" Кирилл Страхов.
Большинство опрошенных "ДП" экспертов согласились с желанием Александра Беглова оставаться главой Северной столицы. Дольше всех — 8 лет — Петербург возглавляла Валентина Матвиенко. Мнения политологов о том, удастся ли Александру Беглову побить её рекорд, избравшись на второй и последующие сроки, разделились.
В целом Александру Беглову удаётся оправдывать ожидания. Об этом в том числе говорит прошлогодняя реакция Кремля на слухи о его отставке: в мае градоначальника отчитали из-за выплат медработникам, а уже в сентябре похвалили за достойную реакцию властей на COVID-вызовы.
"Думаю, что ему (Александру Беглову. — Ред.) понравилось быть начальником, — рассуждает Александр Конфисахор. — Поэтому если наверху скажут: "Оставайся", он останется. Законопроект в этой ситуации — лишний стимул для любого региона: можно и дальше быть губернатором, если проявлять лояльность и работать, как считает необходимым центр".
В этом году Петербург успешно выполнил и негласный "норматив" на выборах в Госдуму: несмотря на многочисленные скандалы, отмену думских выборов на некоторых участках и претензии ЦИК, большинство избирателей отдали свои голоса за "Единую Россию". Поэтому, говоря о критериях эффективности глав регионов, следует учитывать, что губернатор может не демонстрировать высокого уровня социально-экономической эффективности, но при этом быть полезным в социально-политическом смысле.
"В 2021 году 72 региона России признаны дотационными и получают субсидии из федерального бюджета. Учитывая, что Петербург, напротив, является регионом-донором, вопросов о социально-экономической эффективности Беглова в администрации президента, скорее всего, не возникает. Результаты прошедшей избирательной кампании, хотя и сопровождались рядом скандалов, по всей видимости, совпали с запланированными. Поэтому и с социально-политической точки зрения объективных факторов для смены Александра Беглова пока нет", — считает кандидат социологических наук, доцент Липецкого филиала Финансового университета при правительстве РФ Тимофей Башлыков.
Пойдёт ли Александр Беглов на следующие выборы — будет прежде всего зависеть от оценки его работы в Кремле, заявляют эксперты. Принимая решение, центр может учитывать в том числе недовольство граждан или другие факторы, поэтому предсказать дальнейшее развитие ситуации с вероятностью 100% невозможно.
"Конечно, Беглову удалось усилить контроль, поставив своих людей в ЗакС и Горизбирком, но самое главное — отношение президента, — напоминает Константин Калачёв. — Никогда не знаешь, когда в тебе разочаруется высшее руководство. Пока поводов Беглов не даёт, но крик Памфиловой в этом случае мне кажется показательным. Этот срок дался Беглову с трудом, а следующие выборы могут оказаться ещё тяжелее. Но если пройдут так же, как прошли в Петербурге в Госдуму, то, наверное, проблем с переизбранием не возникнет".
Танцы на граблях
Говоря о роли законопроекта по "обнулению губернаторов", политологи связывают его как с общей политикой федерального центра, так и с чётким намерением оставить "у руля" Сергея Собянина (Москва), Андрея Воробьёва (Московская область) и Рустама Минниханова (Татарстан) — самых влиятельных губернаторов, которые пока не могут реализовать себя на федеральной должности из-за отсутствия вакансий. При этом предстоящее назначение Рамзана Кадырова (Чечня) является "вопросом национальной безопасности", уверен руководитель Центра урегулирования социальных конфликтов Олег Иванов:
"Кадыров, который смог полностью нейтрализовать террористическую угрозу на подконтрольной территории, нужен республике. Уверен, что всей России будет спокойнее, если он останется на своём месте. Что касается Александра Беглова — я не думаю, что он переизберётся на третий срок. Петербург — довольно конфликтный регион, и конфликты здесь происходят даже внутри правящей элиты, поэтому вряд ли этот законопроект вообще связан с дальнейшей карьерой Беглова".
Олег Иванов подчеркнул, что не видит особой необходимости ограничивать губернаторов по количеству сроков. Во-первых, поскольку подобные правила не применяются к муниципалитетам и административным центрам, некоторые из них могут конкурировать с отдельными регионами. Во-вторых, потому что Кремль в любом случае будет менять губернаторов, которые работают плохо.
При этом большинство экспертов относятся к перспективе несменяемой власти в регионах с опасением. Кандидат политических наук, доцент кафедры сравнительных политических исследований СЗИУ РАНХиГС Илья Матвеев обращает внимание, что "эффективный" губернатор для населения — это экономический рост и социальные успехи региона, в то время как для федерального центра — высокие результаты партии власти на выборах. Отсутствие же механизмов сменяемости может привести к снижению ответственности должностных лиц перед обществом.
"Подобные инициативы способствуют ослаблению и без того слабых политических институтов в стране, подрывают конкуренцию и принцип разделения властей, — отмечает аналитик Project politresurs Руслан Груздев. — Возможно, стране нужно ещё какое-то время двигаться в направлении вертикализации и централизации власти, прежде чем появится возможность двигаться в обратном направлении. В этом вся политическая история России — постоянное противоборство либеральных и партриархально-традиционных ценностей. С одной стороны — частная инициатива, жажда самоутверждения личности; с другой — коллективизм, склонность к авторитаризму и сильный лидер харизматического типа".
Политологи сходятся во мнении, что восприятие государства как "организатора всей жизни" сложилось в России исторически. Именно поэтому на данном этапе большинство россиян не обратит внимания на изменения в законодательстве, а значит, и говорить о росте социально-политической напряжённости из-за предстоящего "обнуления" губернаторов не приходится.
Согласно прогнозам, снижение социальной мобильности в высших слоях российского руководства впоследствии негативно отразится на общей динамике политических процессов в стране. И чем дольше губернатор находится в окружении местных групп интересов, тем сильнее он будет подвергаться влиянию, что значительно повышает коррупционные риски. Впрочем, федеральному центру на сегодняшний день важнее другое — обеспечить социальное спокойствие в регионах.
"Мы шаг за шагом идём к унитарному централизованному государству, просматривается желание центра контролировать буквально всё, — отмечает Константин Калачёв. — Видимо, скоро дойдут до 131-го закона о местном самоуправлении, и тогда муниципальное управление опустится до самого нижнего уровня".
Александр Конфисахор согласен, что тенденция угрожающая. Тем более что действующий губернатор в любом регионе имеет заведомо большую фору по сравнению с конкурентами, которые захотят претендовать на его должность.
"У подавляющего большинства людей никакого недовольства действующей властью нет. Очень многие отдают предпочтение губернатору, к которому все привыкли, — считается почему-то, что новый придёт и будет воровать, а этот уже наворовался. Мы знаем, к чему привела несменяемость руководителей в СССР: застой, остановка развития, упадок, стагнация. Жёсткая система, которая не умеет адекватно реагировать, может долго казаться жёсткой, но любое изменение — та самая соломинка, что сломала позвоночник верблюду, — может привести к катастрофическим последствиям".
По мнению политологов, законопроект об "обнулении" губернаторов со временем ощутимо усилит вертикаль власти и ограничит самостоятельность регионов, однако по-настоящему ключевые решения уже приняты. "Прошли выборы, год назад изменили Конституцию. Всё, что они хотели, — проводится. А отношение людей их очень-очень мало волнует. И если раньше после второго срока потенциального мог и должен был прийти новый человек — хотя бы сторонник предыдущего губернатора, то с принятием этого закона такая возможность практически будет потеряна", — резюмировал Александр Конфисахор.
