Экономия в тарелке: Петербургу остался год на модернизацию системы соцпитания

Мы продолжаем следить за сложной ситуацией вокруг обеспечения питанием петербургских школьников. На вопросы "ДП" о том, как устроены госзакупки в этой сфере, почему вокруг неё возникает такое количество скандалов и что нужно успеть сделать за ближайший год, ответил начальник Управления социального питания Алексей Барабанщиков.

Что происходит на рынке социального питания? Почему к этому сегменту приковано такое пристальное внимание?

— На сегодняшний день социальное питание в Петербурге организовано ежедневно для 1 млн человек более чем в 1800 образовательных учреждениях города, а также в 200 учреждениях здравоохранения и социальной защиты. Каждое из них имеет заключённые контракты на организацию горячего питания или поставку пищевых продуктов, в зависимости от формата организации питания в конкретном учреждении. Если среди школ более 98% учреждений используют аутсорсинг при организации питания, то в учреждениях здравоохранения и детских садах — около 40%. Но этот процент с каждым годом растёт. Всё больше учреждений выбирают формат организации питания с привлечением профессиональных комбинатов (операторов) питания. Всего на рынке Петербурга и Ленинградской области работает более 30 специализированных операторов, большая часть которых — коммерческие предприятия. Но в ряде районов города уже много лет работают и городские комбинаты питания, история которых берёт своё начало несколько десятилетий назад.

Ваше управление регулярно проводит выездные инспекции и производит оценку уровня организации питания в районах. Какие нарушения чаще всего встречаются?

— Да, наше управление на постоянной основе, силами своих специалистов и с привлечением аккредитованной лаборатории "Соцпит" проводит выездные проверки качества организации питания в учреждениях социальной сферы города. При этом оценивается множество моментов: условия, в которых организовано питание, наличие и использование всей необходимой технологической документации, правильное выполнение процессов, технологическое состояние пищеблоков. Качество сырья и готовой продукции оценивается с помощью лабораторных исследований образцов продукции.

Пожалуй, из наиболее часто встречающихся замечаний по организации питания можно отметить проблемы с недостаточным оснащением производственным и технологическим оборудованием, недостатком необходимых производственных и складских площадей. Эти замечания есть почти в половине пищеблоков. У 30% учреждений есть проблемы с приёмкой продукции, не соответствующей условиям контрактов. Выявляется продукция с заниженными потребительскими свойствами. Также в четверти пищеблоков фиксируются нарушения технологии приготовления пищи. В учреждениях, где по результатам визита выходит низкая итоговая оценка, управление в обязательном порядке инициирует повторную проверку для подтверждения факта устранения замечаний.

По итогам специалистами управления составляются рекомендации по улучшению качества организации питания. Они направляются стороне заказчика (в конкретное учреждение и администрации района) для оперативного реагирования и недопущения снижения качества услуг. Но скорее наша цель не только выявить, а предотвратить возможные риски при организации питания. Сейчас многие операторы уже оценили такой формат и готовы слышать рекомендации управления, когда они объективны и действительно помогают в ежедневной работе.

Некоторые игроки рынка довольно резко критикуют решение о централизации государственных закупок. Насколько эта критика справедлива, на ваш взгляд?

— Любая сфера, а уж тем более сфера социального питания, нуждается в прозрачности, стандартизации и единых требованиях. Санкт–Петербург в числе других регионов Российской Федерации разработал систему повышения качества организации питания в образовательных учреждениях города путём совершенствования и развития системы госзакупок. В первую очередь это коснулось внедрения единой типовой закупочной документации, типового технического задания, типовых меню и требований к качеству продуктов. То есть мы постарались внедрить единые стандартные и прозрачные правила по организации питания для всех участников рынка.

Все, кто разбирается и давно является участником системы госзакупок в Санкт–Петербурге, знают, что в части формата проведения закупочных процедур ничего кардинально не изменилось: через уполномоченный орган (комитет по государственному заказу) как проходили закупки свыше 40 млн рублей, так и проходят. Некоторые районы традиционно размещают свои закупки через КГЗ, и для них типовая документация и отсутствие "заточек" под конкретных поставщиков является нормой. Естественно, у тех, кто привык делать на местах конкурсную документацию с привлечением консалтинга игроков рынка и способен обеспечить себе долю на рынке лишь путём договорённостей, прозрачная система вызвала массу эмоций и не всегда позитивных. Тем не менее моратория на проведение закупки в районах до сих пор нет, поэтому утверждать о реформировании рынка социального питания просто безосновательно.

Жаловались ещё на ограничение конкуренции ввиду укрупнения лотов. Однако даже здесь система пошла на опережение, и специалисты КГЗ просчитали опыт основных игроков на рынке. Отсюда были даны рекомендации по начальной (максимальной) цене контракта (НМЦК). Решили до бесконечности не укрупнять лоты, а примерный уровень НМЦК оставлен на ответственности заказчиков. В рекомендованных пределах лотов на сумму 150–200 млн рублей, как уже показала практика, и конкуренция бешеная была, и процедуры завершились с минимальным количеством жалоб в антимонопольную службу. То, что конкуренция привела к другой проблеме — тотальному демпингу в критических значениях, — дело другое. С этим тоже теперь нам предстоит разбираться.

Так что не было никакой реформы, не были ущемлены интересы заказчиков или поставщиков, операторов питания. Просто рынку предложили играть "вбелую", без картелей, договорённостей, по единым объективным требованиям.

Какое снижение начальной цены в среднем предлагают поставщики? Учтено ли такое снижение организаторами конкурсов, позволяет ли оно соблюдать стандарт питания?

— По состоянию на сентябрь 2021 года, согласно независимым данным системы "ЕИС", в 455 государственных учебных заведениях (школах и детских садах) заключены государственные контракты с понижением начальной (максимальной) цены контракта на 15% и более. Из них школы — 115 (25,28%), детские сады — 340 (74,72%). Общая экономия по стоимости этих контрактов составила 1 млрд рублей.

Управление обязано обеспечивать качественное гарантированное питание, поэтому любой формат снижения более 15% рассматривается нами как зона повышенного ежедневного риска для каждого юного петербуржца. Стоимость, которая изначально определена в контракте, — это норматив для определённого рациона. И любой демпинг — это снижение норматива. Вопрос в том, что есть разумное снижение, которое оператор питания может компенсировать без потери качества за счёт своей более профессиональной работы, а есть снижения, которые ничем разумным объяснить нельзя. Заключив контракты с большим снижением, компании будут вынуждены экономить. А если посмотреть на основные замечания, которые мы выявляем у таких операторов питания, — это качество продуктов, персонал и недостатки в материально–техническом плане. Поэтому, конечно, снижение цены — это всегда риски. И в первую очередь экономия проявляется в тарелке.

Планирует ли УСП усилить контроль над демпингующими участниками рынка?

— При планировании своей работы у управления есть несколько зон риска. В первую очередь это компании, которые получили право на организацию питания или поставку продуктов с большим снижением цены. Компаний, которые регулярно используют значительные снижения по цене ради победы, немного. Но вот учреждений, где они организовывают питание, достаточно много в нескольких районах города. И тут, конечно, нужно повышенное внимание как со стороны управления, администраций учреждений, так и со стороны родительской общественности.

Мы считаем, что любой игрок на рынке должен быть более открыт как в части организации обратной связи с любым желающим, так и в части возможного доступа на производственные и складские помещения. И тут прослеживается закономерность. Чем больше жалоб на питание у игрока рынка или вопросов по поводу победы данного участника в закупочной процедуре, тем более закрыта эта компания. Не предоставляется доступ в складские и производственные помещения, игнорируются оценочные мероприятия управления, всякие препятствия оказывают при попытках отбора проб сырья и готовой продукции на местах. Есть несколько операторов питания, которые умышленно саботируют общие правила. И порой администрации районов покрывают эту практику. В этом случае мы всегда уведомляем сторону учредителя заказчика — администрации района, о персональной ответственности за любой риск, возникающий на пищевом производстве или срыв по питанию. Хуже всего, что эти риски напрямую связаны с безопасностью при организации питания детей.

Складывается впечатление, что сегодня предприятиям рынка важнее иметь грамотных юристов, чем профессиональных поваров и качественное сырьё. Это похоже на правду?

— Это, к сожалению, один из нюансов 44–ФЗ, без чётких соблюдений которого невозможно добиться победы на закупочных процедурах. Сначала работают юристы — при подготовке документов, при проведении закупочной процедуры, при взаимодействии с ФАС, при заключении контрактов. И уже потом, в случае победы, появляется необходимость в поварах и продуктах. Это, конечно, здорово корректирует приоритеты. То есть получается, что основная ценность добросовестного оператора питания — люди и продукты — обесценивается условиями получения контрактов.

Если посмотреть на закупки, которые проводятся через комитет по государственному заказу, то в каждой из них в нестоимостных критериях оценки обязательно заявлены требования по достаточному количеству персонала, а также его квалификации. И это получается единственное, что изначально может мотивировать компании иметь достаточное количество персонала и профессионально развивать его. К сожалению, во многих закупках, особенно которые проводятся на местах, такие на первый взгляд объективные и необходимые требования по персоналу не так часто используются. Либо появляются экстратребования, которые регулярно в виде массовых жалоб рассматриваются в УФАС.

Может ли количество жалоб и обращений от родителей говорить о том, что учреждения и администрации районов не ведут надлежащим образом работу с претензиями?

— Сейчас довольно много каналов для обратной связи. Любой родитель, да и любой ребёнок, который умеет пользоваться интернетом, соцсетями, может оставить своё мнение о качестве питания. Управление со своей стороны также реагирует на обращения. В том числе с помощью проведения дополнительных оценок качества питания. У стороны заказчика по государственному контракту методом оперативного реагирования на объективные замечания или на несоответствие условиям заключённого контракта является ведение претензионной работы. Это неотъемлемая часть осуществления контроля над исполнителем со стороны заказчика. Для этого предусмотрены штрафные санкции вплоть до расторжения контракта в одностороннем порядке. Но такая статистика в городе практически отсутствует. Здесь есть ряд факторов: во–первых, не все заказчики располагают квалифицированными юристами, которые были бы в состоянии грамотно и по существу оформить претензию. Чтобы у исполнителя контракта не было даже шанса её оспорить или выставить контраргументы. Во–вторых, это нежелание "выносить сор из избы". В–третьих, в каком–то смысле "шантаж" заказчиков со стороны операторов, поставщиков питания, которые могут под угрозой срыва отказаться от урегулирования спора на бумаге или путём официальной переписки. Потому что это создаёт существенные риски. Попасть в реестр недобросовестных поставщиков достаточно сложно ввиду юридических моментов. Но зато это сразу же отграничивает от участия в торгах. От того, насколько грамотно и оперативно заказчики будут реагировать на обращения родителей, насколько тщательно контролировать операторов, поставщиков питания, зависит здоровье и безопасность наших детей. Хотелось бы, чтобы такая работа велась ответственно в каждом районе Санкт–Петербурга. Управление готово оказывать всестороннюю поддержку в этом.

Почему фигуранты антимонопольных и уголовных дел в Петербурге до сих пор получают государственные контракты и кормят детей?

— Наличие открытых дел, да и принятых решений о причастности компаний к нарушениям антимонопольного законодательства не влечёт автоматическое занесение в реестр недобросовестных поставщиков.

А если предприятие всё–таки попало в реестр?

— Тогда оно не сможет участвовать в закупках. Но только на некоторый период времени.

Есть ли у вас претензии к состоянию инфраструктуры учреждений, где питаются дети?

— К сожалению, это одна из самых сложных задач, которую нам приходится решать. По статистике, большое количество пищеблоков в образовательных учреждениях имеют проблемы с инфраструктурой. А также многие пищеблоки работают на максимуме своих возможностей. Что может создать проблемы в обозримом будущем. Так что заниматься решениями этих вопросов нужно уже сейчас.

Всего год остаётся до наступления сроков исполнения поручения президента по созданию современной инфраструктуры соцпитания. Сможет ли город за такой короткий срок провести столь масштабную работу?

— Да, мы видим в этом определённую проблему. В послании президента 2023 год стоит как срок не только самого факта организации горячего питания в школах, но и готовности всей инфраструктуры, включающей в себя соответствие пищеблоков образовательных учреждений современным требованиям. Это современные производственные и логистические центры, оснащённость сферы должным количеством соответствующего транспорта. Наличие и использование современных методов лабораторного контроля.

Но поймите, недостаточно привести всё в соответствие с СанПиН. Ведь в части оснащения пищеблоков и пищевых производств там указаны лишь минимально допустимые требования. Задача города не только довести каждое учреждение в отдельности до минимальных норм, а сделать работающую систему на много лет вперёд. И эту задачу нужно решать с рынком. С теми добросовестными и сознательными компаниями, которые пришли в эту сферу не за сиюминутной прибылью и не в надежде под прикрытием грамотных юристов отрабатывать контракты с минимальными потерями. Нужны сильные и уверенные компании, не боящиеся инвестировать как в своё развитие, так и в развитие всей системы. Работающие на будущее.

Глядя на сегодняшнюю ситуацию, на методы достижения результатов многими работающими операторами питания, приходится констатировать, что нам нужно оперативно принимать кардинальные решения. Искать новые подходы для привлечения на рынок сильных и профессиональных компаний, имеющих опыт для решения важных и ответственных задач. Предлагать и оперативно отрабатывать варианты государственно–частного партнёрства и концессии, как это делают другие регионы.

Игроки на рынке готовы принять этот подход?

— Любой рынок понимает лишь понятные правила игры. Когда есть нерешительность со стороны власти, это рождает хаос. Затягивание решений, смена акцентов, непринятие собственных же инициатив — это крайне негативно отражается на всей системе питания, а также дискредитирует органы власти и даёт основания полагать, что в городе есть проблемы с принятием решений. Всё это абсолютно точно не на пользу нашим детям, а ведь самое главное — их здоровье и безопасность! Без решительных действий мы можем не успеть за развитием системы социального питания в стране и продолжим лишь увеличивать риски.