Европейский кризис продолжает тлеть. В значительной степени это связано с фундаментальной стратегической ошибкой на начальной стадии — неспособностью провести реструктуризацию задолженности банков и правительств. Десять лет назад МВФ пересмотрел свои правила урегулирования кризисов именно для предотвращения подобных ошибок, но под недальновидным политическим давлением правила игры снова изменились, и теперь МВФ борется с кризисом в Европе.
Наглядное представление борьбы МВФ с европейским кризисом — задолженность трех европейских государств, официально запросивших помощь: Греции, Ирландии и Португалии. Сначала их долги колебались от 92% (Ирландия) до 125% (Греция) ВВП, а к концу 2012 года ожидается, что они будут варьироваться от 112% (Ирландия) до 150% (Греция) ВВП, несмотря на недавнюю реструктуризацию частного долга в Греции, пишет The Guardian.
Предыдущий долговой кризис указывает на малую вероятность снижения таких крупных долгов до приемлемого уровня посредством регулирования. У МВФ не получилось учиться на прошлых ошибках. Опираясь на требования европейской политики, организация составила маловероятные прогнозы о будущем росте, о том, как быстро можно реформировать налоговую систему, как скоро удастся сократить государственные расходы и когда рынки вновь захотят иметь дело со странами-должниками.
Как мог МВФ потратить десятки миллионов долларов на программы с такими существенными недостатками? Десять лет назад подобный вопрос обсуждали после аргентинского конфликта, и тогда варианта ответов было два.
Первый ответ: никакой институциональной основы для упорядоченной реструктуризации частного долга не было. Эта точка зрения заняла ведущую позицию в 2002-2003 годах при попытках ввести установленный законом механизм реструктуризации суверенных долгов (Sovereign Debt Restructuring Mechanism, SDRM). Кредиторы и должники от этой инициативы отказались, но поддержали другую — положение о коллективных действиях (CACs) в международном выпуске облигаций, которые должны были облегчить процесс реструктуризации. Положение создает условия для кредиторского соглашения об изменении финансовых условий контрактов. Теперь большинством выпусков международных облигаций занимается CACs.
Вторая точка зрения гласит, что МВФ может добровольно развертывать практически безграничное финансирование, даже в том случае, если долговая устойчивость страны сомнительна. У организации всегда были ограничения на выделение кредитов, но истории их игнорирования впечатляют. Для того чтобы выдать кредит, существуют четыре критерия, сформулированных еще в 2003 году.
Во-первых, страна-заемщик должна иметь платежеспособный баланс. Во-вторых, должно быть постановление, основанное на строгом систематическом анализе, которое с высокой вероятностью доказывает, что долговое бремя страны будет жизнеспособно. В-третьих, страна должна иметь хорошие перспективы восстановления доступа к рынкам частного капитала и, наконец, политика программы должна иметь явные перспективы успеха.
Ни одна из инноваций не прошла серьезную проверку за 2003-2009 годы. Некоторые относительно небольшие долги были реструктуризованы "добровольно", часто без привлечения CACs. Все четыре критерия были учтены только в нескольких случаях.
Однако с ситуацией в Греции вопросы об условиях для реструктуризации и ограничении программ спасения МВФ снова стали повесткой дня. Реструктуризация долга явно была необходима Греции с самого начала кризиса. К 2012 году этот процесс стал более дорогостоящим и менее эффективным, а объявление переговоров о специальной реструктуризации привело к неопределенности и балансированию на грани войны.
Была ясна неспособность с помощью этих четырех критериев ограничить злополучную программу спасения МВФ. Специалисты организации не стали с уверенностью заявлять об устойчивости долгового бремени Греции (то есть Греция не проходила по второму критерию доступа), а значит, финансирование МВФ зависело от реструктуризации частного долга. Вместо этого МВФ изменил правила, исправив второй критерий.
Отсюда напрашиваются три вопроса: будет ли реструктуризация в Греции иметь значительные системные эффекты, почему устойчивая динамика долга неважна, когда на кону внешние системные эффекты, и как страна может восстановить доступ к рынкам капитала (третий критерий), если ее динамика долга не была усточивой? Доступ для Ирландии и Португалии (где приемлемый уровень задолженности тоже не был подтвержден) также был оправдан.
Эти прецеденты не будут забыты: сегодня у МВФ вообще нет ограничений на спасение экономики стран даже в неустойчивых условиях. Впрочем, на некоторые вопросы ответы нужны уже сейчас. Например, как политизированный МВФ может отказаться от поддержки стран с нежизнеспособными долгами и увеличить конечную стоимость реструктуризации? Пока все это остается без ответа, а объективные оценки работы МВФ с кризисными задолженностями делают учреждение дееспособным.
