Действия площадок. Бизнес и власть о системе госзаказа

Александр Жемякин, председатель комитета по государственному заказу Санкт–Петербурга:

— Автоматизация процессов в системе госзаказа — это работа в высоком темпе, дополнительное ускорение эта деятельность получила в 2017 году. Известно, что сейчас все процедуры мы проводим в электронном виде. Это облегчило работу заказчиков и поставщиков. В связи с заявлениями о необходимости сокращения государственного аппарата чиновников проходится заниматься цифровизацией всех процессов.

Мы помним 2017 год, когда был введен запретительный контроль в сфере закупок. После этого система была реформирована. Пока шла реформа, мы в ручном режиме буквально протаскивали закупки, которые были завязаны на жизни и здоровье людей, — приобретение медикаментов, например.

Цифровизация — это очень правильное дело, но это не панацея. После внесения изменений в 44–ФЗ пришли новации — по строителям у нас стали возможны только согласия. Поэтому как только у нас это появилось в электронном виде — тут же возник сильный интерес к контрактам жизненного цикла, поскольку они идут не с простым согласием, а с условиями. Поэтому автоматизация процессов хороша, но она не должна быть самоцелью. Она должна быть для улучшения, а не для того, чтобы все автоматизировать. Технические сбои на площадках есть. Но они будут всегда, потому что это техника. Последнее обновление единой информационной системы (ЕИС) остановило практически на неделю всю продуктивную деятельность. Практика выдачи банковских гарантий тоже очень тесно связана с автоматизацией, поскольку, как только появились электронные банковские гарантии, образовались дополнительные препятствия. Площадка не успевает, банк не успевает. У нас вообще очень забавная ситуация с банковскими гарантиями и с их применимостью. Они были изобретены, чтобы обеспечить исполнение контракта, но на практике существует две позиции: ЦБ и Минфина. Минфин считает, что можно списывать с корсчетов банка, который выдал гарантию, а ЦБ — что это гражданские отношения и необходимо судебное решение. Поэтому банковская гарантия работает, но не на 100%, хотя банки получают за это приличные средства. Изменения контрактов в процессе исполнения — вещь обычная. Нам известны правила, но всегда появляются какие–то дополнительные потребности. По привлечению к исполнению госконтракта субподрядчиков — здесь я бы сказал не о "можно или не можно". Очень интересная процедура, когда генподрядчик не хочет оплачивать подрядчикам выполненные работы. Все знают историю с "Метростроем" в прошлом году. Для решения этой проблемы предлагали ввести институт цессий. Минфин выступил категорически против, потому что фактически это стало бы "извращением" сути 44–ФЗ — контракт бы заключался с одним подрядчиком, а работа и оплата достались бы другим. Насколько я знаю, финансовые органы поддерживают позицию Минфина и всячески этому сопротивляются.

Денис Нечаев, заместитель начальника отдела контроля федеральной контрактной системы Санкт–Петербургского УФАС России:

— В связи с переходом всех закупок в электронную форму и наблюдавшимися в связи с этим техническими сбоями, в Санкт–Петербургское УФАС стало поступать огромное количество обращений как от заказчиков, так и от потенциальных участников, которые касались некорректной работы ЕИС и торговых площадок.

Необходимо отметить, что жалобы на действия либо бездействие площадок рассматривает Центральный аппарат ФАС России, в связи с чем в случае их поступления Санкт–Петербургское управление перенаправляет такие обращения по подведомственности московским коллегам.

Бывают ситуации, когда участник закупки не смог ввиду некорректной работы ЕИС своевременно подписать контракт. В этой части действия или бездействие участников закупки не являются субъектом контроля Управления. Поэтому как–либо помочь им мы не можем, и незаключение контракта можно отнести к предпринимательским рискам. Впоследствии такой участник свою добросовестность может доказать в рамках рассмотрения вопроса о включении или невключении в Реестр недобросовестных поставщиков.

Для того чтобы неоднозначных ситуаций с ЕИС было меньше, ФАС России настаивает на использовании заказчиками и участниками закупок информационной системы "Независимый регистратор". Эта система фиксирует любые действия сторон и может служить неопровержимым доказательством их добросовестного поведения.

"ДП":

— Технические ошибки никак не фиксируются в системе? Их нельзя потом доказать?

Денис Нечаев:

— Да, без системы "Независимый регистратор" не все ошибки могут быть зафиксированы. Однако в случае недобросовестных манипуляций со стороны заказчика использование этой системы поможет участнику заключить контракт. Также практика выдачи банковских гарантий является болезненным вопросом, поскольку за последнее время участились случаи, когда заказчики и их комиссии отказывают в принятии гарантий, предоставляемых участниками закупок в качестве обеспечения заявок или исполнения контрактов.

Отсутствие типовой формы и текста банковской гарантии для использования в сфере закупок позволяет субъективно трактовать требования законодательства таким образом, что получение денежных средств при наступлении гарантийных случаев будет возможным исключительно в судебном порядке.

"ДП":

— Петербург ввел электронную систему госзаказа даже раньше, чем это было сделано на федеральном уровне. Как было проще работать — когда сами все придумывали и сами все делали?

Александр Жемякин:

— Самому все придумывать, конечно, интереснее. Проще пользоваться готовыми лекалами, но мечта каждого руководителя — сделать так же, как в Москве. Потому что они прекрасно умеют презентовать свои идеи. Когда начинаешь разбираться, то понимаешь, что в Петербурге своя специфика. Поэтому самому формировать повестку дня ментально сложнее, но намного интереснее. Санкт–Петербург начинал вводить электронную систему раньше, и когда–то мы были впереди, потом Москва нас догнала и обогнала.

Николай Пиксаев, заместитель генерального директора по правовым и юридическим вопросам ООО «СОТЭКС»:

— Правильно ли я вас понял, что территориальный орган УФАС не уполномочен рассматривать замечания со стороны участников к электронным площадкам, где проходит аукцион, либо непосредственно жаловаться на технические ошибки?

Денис Нечаев:

— Дело в том, что жалобы на действия ЕИС не предусмотрены главой 6 закона о контрактной системе. Если такая информация поступает в Санкт–Петербургское УФАС, то мы ее рассматриваем в рамках 59–ФЗ (закон об обращениях граждан), проводим внеплановую проверку и устанавливаем факт наличия или отсутствия умысла у заказчика не заключать контракт.

Александр Жемякин:

— Я дополню. История про наличие или отсутствие умысла очень важна. Я говорил, что в 2017 году система госзакупок была практически полностью блокирована, потому что ЕИС не была готова к такому потоку, документы зависали. Контролирующие органы формально должны были всех привлекать к административной ответственности. Но мы в свое время решили, что если система висит — отправляем скриншот. Если умысла не было, то контролирующие органы принимали решение, что нарушение есть, но без умысла, и потому к ответственности не привлекали.

Дмитрий Сытин, генеральный директор АО «ТЭК–ТОРГ»:

— Федеральным казначейством совместно с площадками ведется проект по созданию новой версии информационной системы "Независимый регистратор". С 1 октября 2019 года мы должны начать опытно–промышленную эксплуатацию. Полноценное введение информационной системы "Независимый регистратор" запланировано на 1 января 2020 года. Насколько я помню, в зону контроля "Независимый регистратор" должны попасть не только площадки, но и ЕИС. По всей видимости, в "Независимом регистраторе" должна сохраняться информация о действиях в том числе заказчиков в ЕИС. Ранее ФАС озвучила идею использования системы "Независимый регистратор" в качестве единственного достоверного источника информации о действиях или бездействии участников контрактной системы на электронных площадках и в ЕИС.

"ДП":

— Есть договоренности между комитетом и контролирующими органами по таким вопросам. Но контролирующие органы — это же не конечная инстанция. Конечная инстанция — суд. Такие договоренности в суде "прокатывают"?

Марина Никитина, и.о. заместителя руководителя Санкт–Петербургского УФАС России:

— Александр Викторович правильно сказал, что доказательства должны быть представлены. И это не какие–то договоренности между комитетом по госзаказу и Санкт–Петербургским УФАС. Для непривлечения к административной ответственности мы должны действительно понимать, что контракт не заключен заказчиком неумышленно, что были предприняты все попытки для его заключения. В таких случаях суды поддерживают нас и расценивают такие доказательства как надлежащие.

Юлия Гурьянова, директор Северо–Западного филиала «РТС–тендер»:

— Я бы хотела поговорить на тему проведения закупок малого объема. Один из наших ключевых проектов на сегодняшний день — создание электронных магазинов для управления закупками малого объема на региональном уровне. С подтвержденной эффективностью у нас функционирует свыше 50 электронных магазинов во всех федеральных округах России.

Я могу привести следующие данные: у нас работают более 14 тыс. заказчиков и более 16 тыс. поставщиков. Это уникальные поставщики, у которых есть действующие контракты на исполнении. На сегодняшний день в наших магазинах публикуется 1200 закупок в сутки, и экономия составляет 7,3%.

Хотелось бы, пользуясь случаем, предложить Александру Викторовичу обсудить вопрос интеграции с нашей системой электронных закупок, чтобы предоставить поставщикам, которые у нас работают, доступ к закупкам Санкт–Петербурга по сквозной интеграции. Это значительно упростит процедуру поиска и повысит общую эффективность таких закупок, особенно для представителей среднего и малого бизнеса.

Александр Жемякин:

— Мы точно так же ведем переговоры с порталом поставщиков Москвы, потому что конкуренция участников процесса госзакупок — это хорошо. Но очень странную позицию во многом занимают наши предприниматели. Есть чудеснейшее предложение — например, поставка туалетной бумаги. Можно подать заявку и заработать 10 тыс. рублей. Но почему–то предприниматели ленятся. То, как мы загоняем поставщиков в магазин, это отдельная история. Мы много взаимодействуем с московскими коллегами, и как только в системе будут появляться соседние регионы, наш тоже оживет, а это хорошо.

Светлана Хорунжая, директор СПб ГКУ «Управление заказчика» комитета по энергетике и инженерному обеспечению Санкт–Петербурга:

— Зачастую банки не хотят предоставлять гарантии участникам, которые задействованы в большом числе судебных разбирательств. Думаю, что в соответствии с вашей методикой у них увеличивается риск невыполнения контракта или риск вскрытия гарантии. Но мы, как обладатели бюджетных средств, не можем оплатить подрядчику уже произведенные работы без положительного судебного решения даже в случае расторжения контракта по независящим от подрядчика причинам.

Получение положительного судебного решения на оплату фактически произведенных работ является нормой для деятельности организаций. При этом банки не хотят давать гарантии или дают их под более высокий процент, что в итоге увеличивает себестоимость работ и минимизирует рентабельность. Если компания относится к субъектам малого и среднего предпринимательства, то невозможность участия в конкурсных процедурах из–за отсутствия гарантий банка может и зачастую приводит к банкротству.

Я уже поднимала вопрос, что данную норму необходимо поменять в законе или банки должны поменять свою методику оценки на выдачу гарантий. У вас она такая же, как у всех, и тогда нам нет смысла к вам обращаться?

Игорь Петров, заместитель директора департамента среднего бизнеса Санкт–Петербургского филиала ПАО «Промсвязьбанк»:

— В рамках вопроса автоматизации процессов в системе госзаказа я расскажу о практике нашего банка. Как вы наверняка знаете, ПСБ был выбран в качестве опорного банка для реализации государственного оборонного заказа и сопровождения крупных государственных контрактов, но при этом банк остался универсальным и оказывает полный спектр услуг бизнесу. Мы сделали одним из наших приоритетов те сервисы и продукты, которые банк сейчас предоставляет участникам госзакупок по 44–ФЗ и 223–ФЗ. Это открытие и сопровождение специальных банковских счетов для участников госзакупок. Банк бесплатно открывает и обслуживает такие счета, а также предлагает компаниям — участникам госзакупок возможность частичного возмещения расходов за услуги электронной торговой площадки в случае победы в закупке. Мы также предлагаем инструменты поддержки, объединяющие в себе предоставление банковских гарантий, тендерного кредита, кредита на исполнение контракта. При этом предоставляется минимальный пакет документов для принятия решения. Гарантия может предоставляться в электронном виде, полностью дистанционно. Сервис быстрый, решения принимаются в течение одного рабочего дня. Документооборот в данном случае максимально облегчен, все проходит в электронном виде.

Что касается сроков действия гарантий — они полностью соответствуют параметрам, заданным заказчиком в госзакупке. Как банк, мы безусловно соблюдаем требования регуляторов. Все наши выданные гарантии являются безотзывными и безусловными. Банк производит оплату в адрес бенефициара по гарантии в случае раскрытия банковской гарантии. Если мы раскрываем банковскую гарантию, то в дальнейшем в большинстве случаев наши претензии будут направлены к принципалу.

Максим Закутайло, исполнительный директор ООО «Сити Инвест»:

— На мой взгляд, самая проблемная тематика — в части закупок по медицинским отходам. Этот год нам показал, что произошла революция. Основная причина — несовершенное техническое задание, выпущенное в прошлом году. Документация была составлена так, что любая компания–перевозчик могла заключить контракт с лечебным учреждением, а весь объем работ по обеззараживанию выполнял другой оператор на условиях субподряда. Заказчик не всегда информирован о цепочке исполнителей и не был в курсе всего процесса. Заказчику не предоставлялись разрешительные документы этого оператора: свидетельство о постановке на учет объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, разрешение на выброс (вредных) загрязняющих веществ в атмосферу, экспертиза на технологию обеззараживания/обезвреживания, выписки их технологического журнала и т. д. После заключения контракта медучреждения обязаны были запросить — кроме перечисленных документов — акты с полигонов, настоять на визуальном осмотре площадок по обеззараживанию/обезвреживанию. Но медицинские учреждения этого не сделали.

По этим причинам и услуга была так же "качественно" оказана. Лечебное учреждение подписывает контракт, не зная даже, где именно происходит весь процесс по обеззараживанию/обезвреживанию… Мы обращались в УФАС в прошлом году — и в городское, и в областное. Хочется отметить, что УФАС должно активнее участвовать в процессе рассмотрения жалоб, а не выносить формальные решения. Надеюсь, что в этом году произойдет какой–то перелом, и на рынок выйдут те компании, у которых есть свои мощности и продвинутые технологии.

Хочется верить, что и медучреждения начнут от своих исполнителей требовать качественного исполнения контракта, а не формально подходить к нему. У медучреждений есть все механизмы регулировать данный процесс — право штрафовать, расторгать контракты. Почему этими механизмами они не пользуются?

Вячеслав Тукаев, заместитель руководителя Санкт–Петербургского УФАС России:

— Как мы видим, закон о закупках (44–ФЗ) задает рамочные критерии. Я считаю, что он требует доработки и конкретизации некоторых положений для определенных рынков. Мы знаем, что бывают ситуации, когда заказчик хотел, чтобы победителем была одна компания, а выиграла другая. Тогда недобросовестный заказчик предпринимает все меры, чтобы не принять работы у поставщика, а затем включить его в Реестр недобросовестных поставщиков. На такое положение дел нам часто жалуются поставщики работ и услуг в рамках рассмотрения дел по включению или невключению в Реестр. Что касается наших консультаций, то на любой вопрос вы можете получить ответ во время публичных обсуждений, которые проводятся ежеквартально, и приемов граждан, проходящих ежемесячно.

Александр Жемякин:

— В 1991 году начался новый этап развития страны, и творилось примерно то же самое, что происходит сейчас в закупках. Было много отдельных законов, инструкций, также много контролеров. У меня сложилось впечатление, что в последнее время просто назревает необходимость создания общего документа, например Кодекса о закупках. 44–ФЗ устанавливает порядок планирования, проведения закупок и контроля. Его статьи в том числе основываются на положениях Бюджетного кодекса, но в ряде случаев возникают коллизии между этими правовыми актами. Я считаю, что выходом из данной ситуации была бы некая кодификация всего закупочного процесса и определение соответствующих контролеров. И вот тогда бы всем стало легче жить.