Без откатов и подношений: пора сделать "жирный" закупочный кодекс

Бизнесмены постоянно критикуют систему госзакупок. На ваш взгляд, критика справедлива? Есть возможность улучшить систему, сделать её прозрачнее?

— В последние годы мы работаем в двух направлениях. Первое — это электронизация, второе — повышение конкуренции. Они взаимосвязаны, потому что, с одной стороны, идёт упрощение закупок, чему помогает электронизация, и, как следствие, повышается конкуренция, и наоборот. Многое из того, что было заложено ещё в 2000–е годы, к настоящему времени здорово развилось. Те же самые электронные закупки, о которых говорили с придыханием, стали обыденной вещью. Более того, вызывает крайнее недоумение, что часть закупок ещё приходится проводить в бумаге.

Теперь о конкуренции. Наш главный закон — 44–ФЗ. Если о нём говорить коротко, это закон процедурный. То есть он описывает процедуру, но не даёт принципиальных понятий. И как раз процедурные законы легче поддаются электронизации. Федерация движется в этом направлении просто семимильными шагами, особенно когда за данные вопросы стал отвечать Минфин.

Когда я совсем юным работал в налоговой инспекции, налоговое законодательство представляло собой хаос, который сейчас присутствует в законодательстве о закупках: были отдельные постановления, подзаконные акты, отсылки к каким–то нормативным документам, которые ещё и не приняты. На каком–то этапе был принят Налоговый кодекс России. Да, он, конечно, не безгрешен, но все основы налоговой системы у нас прописаны в одной книге. Туда сложно вносить изменения, поэтому это не происходит так хаотично, как с закупками. Вот мне кажется, что тенденция должна быть к созданию закупочного кодекса. Об этом мы говорили и в прошлом году, и в позапрошлом. На всех форумах об этом говорим. Мне кажется, пора засучить рукава и сделать хороший, "жирный" закупочный кодекс.

Какие претензии чаще всего выдвигает петербургский бизнес, работающий в сфере госзакупок? Насколько обоснованы эти претензии? И что поменял комитет по государственному заказу благодаря этим обращениям?

— Общая проблема в закупках (и она не региональная, а общегосударственная) — недоверие. Никто не верит, что можно честно выиграть конкурс, аукцион. Когда я спрашиваю бизнесменов, почему они не участвуют в госзакупках, они отвечают: "А зачем? У вас там всё уже распилено, куплено, и куда нам нести эти ужасные откаты, о которых все говорят?" Я говорю: "Ну вы хотя бы пробовали?" Нет, говорят, не пробовали.

Над решением этой проблемы мы серьёзно работаем. Во–первых, КГЗ в своей деятельности старается максимально сконцентрироваться на изготовлении, если можно так сказать, типовой документации. То есть мы обеспечиваем юридически равный подход для всех участников. Более того, "замахнулись мы даже на Вильяма нашего Шекспира" и установили универсальные критерии отборов по некоторым видам закупок. Ну, например, по социальному питанию. У нас есть электронный магазин, я его вообще рассматриваю как курс молодого бойца для будущего поставщика. Для работы через него нужна простейшая документация, простейшие правила: пришёл, купил и пошёл. И поставщик видит, почему он не выиграл и кто выиграл.

Мы находимся в тесном контакте с бизнесом. Например, сейчас выросли цены на продукты. Комитет по госзаказу выпускает специальные нормативные акты, так называемый обязательный перечень, и к нам обратились предприниматели с просьбой пересмотреть цены госзакупок. Мы пошли навстречу. И буквально пару дней назад я подписал распоряжение, и новые цены будут введены в действие с 1 апреля. Мне кажется, что нам удалось если не переломить, то по крайней мере пошатнуть эту тенденцию недоверия. Закупки, которые проходят через комитет по госзаказу, всегда очень конкурентные, потому что все понимают, что КГЗ не является бенефициаром закупки. Мы организаторы, и наша цель — конкуренция.

В каких законодательных изменениях нуждается сегодняшняя система госзакупок?

— Я уже частично об этом сказал — это консолидация всех законодательных и нормативных актов в одном документе. Но у нас гигантское количество других вопросов, которые можно улучшать бесконечно. Часть из них вошла в оптимизационный пакет, часть не вошла. Вот, например, из последнего, очень забавная история: мы обратились и в Госдуму, и в министерство финансов по вопросу организации совместных закупок. Что это такое? Когда несколько закупщиков объединяются, приобретая один и тот же товар, например средства индивидуальной защиты или лекарства. Лот в этом случае вырастает многократно, и поставщик уже готов биться за него. Ведь одно дело, когда организуется несколько закупок по 1 млн рублей каждая, и другое, когда одна на 100 млн. В этом случае может быть более серьёзное снижение цены, ведь маржа поставщика совершенно другая. И вот вопрос организации таких совместных закупок требует, несомненно, доработки.

А в чём?

— Во–первых, нельзя подписать соглашение в электронном виде. Сейчас это выглядит достаточно смешным, но это так. Впрочем, насколько я слышал, работа над решением этой проблемы ведётся.

Второе касается конкурсов с ограниченным участием, то есть тендеров, в которых могут участвовать не все, а только поставщики с определённым опытом. Так происходит в рамках особо важных, социальных закупок. Например, поставщик мог выполнить работу по 100 контрактам на сумму 1 млн рублей каждый. Казалось бы, совокупный опыт у него на 100 млн, однако нет. Действующее законодательство позволяет зачесть только один контракт, и такой вроде бы опытный поставщик исчезает из числа участников закупки. Вместо него приходят совершенно другие, что явно ограничивает конкуренцию.

Следующая проблема — демпинг. Мы провели анализ. Изучали не только наши, петербургские контракты с сильно снизившимися ценами, но и по всей России. И смотрели только одну сферу — социальное питание. Выясняли, что если бы в постановлении правительства, которое устанавливает критерии ценовых и неценовых отборов, поменять соотношение с 60:40 на 40:60 (то есть увеличить вес неценовых критериев), то даже мегадемпингёры не смогут выиграть только за счёт цены.

Или рассрочка. В настоящее время федеральным законодательством установлено, что оплата по принятым работам должна осуществляться в течение 30 дней. Норма позволяет защитить бизнес от произвола некоторых отдельных заказчиков. Но вот пример: город заказывает школу, но в бюджете, допустим, нет денег в этом году, а есть в следующем. Девелоперу же выгодно, чтобы город у него эту школу забрал сейчас, чтобы она не висела у него на балансе, чтобы не надо было её охранять, платить налог на имущество, коммуналку и т. д. Но он готов получать деньги в рассрочку. В настоящий момент это невозможно. Предложение разрешить этот вопрос мы тоже направили в Москву.

Как изменился спектр госзакупок за прошедший год? И что закупали чаще всего, а на что спрос упал совсем?

— Мы никогда в жизни не покупали такое количество средств индивидуальной защиты. Более того, я вообще никогда не слышал о костюмах тайвек и их аналогах. И о системе спанбондов, и о трёхслойных масках. Так что, конечно, на первое место вышли закупки для нужд медицины. Перекос в эту сторону был огромный. И, наоборот, закупки для культурных мероприятий, которыми всегда славился Петербург, конечно, были сокращены. Причины, я думаю, понятны. Бюджет находился в состоянии полной неопределённости, и всё, что можно было отодвинуть, мы отодвигали. Весной мы и наши коллеги из Ленобласти приняли диаметрально противоположные решения: мы приостановили закупки всего, кроме жизненно важных — СИЗ, лекарств и т. п. А Ленобласть наращивала закупки. То есть соседний регион пошёл по пути "давайте скорей–скорей поможем бизнесу", мы же решили подождать. Чей подход победил — сложно сказать. Но, например, исходя из того, что мы не стали проводить торги по оздоровительной кампании для детей в тот момент, когда лагеря были закрыты, это позволило сохранить бюджетные деньги.

Круг подрядчиков более–менее постоянен или пополняется новыми игроками? Много ли иногородних компаний участвует в городском госзаказе? И как бы вы оценили уровень конкуренции среди этих подрядчиков?

— Всё зависит от отрасли. В области поставок СИЗ, например, конкуренция была высочайшая. Более того, у меня одно из подведомственных учреждений покупало маски в Екатеринбурге, потому что они там были по 1,5 рубля, а у нас — по 2,5. И сбоев с этим заказом не было. Другое дело — допустим, строительные компании. Они по большей части всё–таки местные. Более того, поскольку комитет по госзаказу занимается нормированием цен, и, скажем так, не только нормированием, но и отслеживанием цен в сметах на строительство, поэтому используем цены производителей Санкт–Петербурга. Стараемся, чтобы нам не везли кирпичи из Владивостока, а приобретали здесь. Хотя, впрочем, если из Владивостока кирпич привезти будет дешевле, то, конечно, мы купим именно его.

Есть субфедеральные компании вроде МТС и "Мегафона", которые бились чуть ли не до ухода в минус при предоставлении услуг связи. Поэтому сложно сказать, есть ли какой–то особый перекос. Но, например, в работе электронного магазина участвует чуть ли не вся страна благодаря, может быть, в том числе и тому, что мы интегрированы с порталом поставщиков Москвы.

Что бы вы изменили во взаимодействии комитета по государственному заказу с антимонопольным ведомством? И почему?

— Вы знаете, я бы ничего не стал менять, потому что мы чудесно взаимодействуем с ФАС. Если вспомнить историю о социальном питании, то перед тем, как мы её затевали, съездили к Вадиму Валерьевичу (Владимирову, экс–руководителю управления ФАС по Санкт–Петербургу. — Ред.) и проговорили все вопросы. Например, про укрупнение лотов. Он нам тогда посоветовал слишком этим не увлекаться.

Недавно появилась информация о 20 исках к нашему антимонопольному органу. Но цель этих исков не в том, чтобы доказать, будто в ФАС неправильно поступают. Бывают ситуации, когда обращения в суд позволяют создать прецедент, а благодаря ему понять, на что ориентироваться дальше. Иногда бывают даже вроде бы и серьёзные споры, но это из серии, как говорится, "милые бранятся — только тешатся".

Насколько активно к госзакупкам привлекается малый бизнес? Какой объём закупок приходится на его долю? И как он поменялся в 2020 году?

— Малый бизнес — это наш резерв. Мы очень активно его привлекаем к закупкам. Более того, во втором пакете мер, поддерживающих бизнес, у нас было запланировано увеличение доли закупок у малого бизнеса. Плюс это конкурентность закупок. Я уже говорил про электронный магазин — он невероятно нарастил обороты, почти до 3 млрд рублей. Это тоже малый бизнес.

Имеет ли смысл Петербургу и Ленинградской области проводить совместные закупки?

— Мы сейчас строим агломерацию. Поскольку мы очень близкие регионы и по менталитету, и по структуре рынка, мы с Денисом Игоревичем Толстых (председатель комитета государственного заказа Ленобласти. — Ред.) задумались над совместными закупками. Потому что никто в стране пока такого не делал, а это же страшно интересно. Более того, мы запросили Единую информационную систему в сфере закупок, и там нам ответили, что технических препятствий к совершению совместной закупки нет. У нас есть рабочая группа по взаимодействию Ленобласти и Санкт–Петербурга, и вот мы буквально недавно встречались и обсуждали моменты, в рамках которых можем провести закупку.

В каких отраслях? Первая — дороги. Когда начинается ремонтная кампания, часто бывает так, что едешь из Петербурга, переезжаешь в область, а там — бах — дорога кончилась. Это неприятно. Это говорит о том, что власти соседних регионов друг с другом не взаимодействуют. Мы нашли одну дорогу, которую и нам пора ремонтировать, и Ленинградской области. И сейчас выверяем возможность совместной закупки. Это непросто. У них одни нормативы — у нас другие. У них одни просадки — у нас другие. Но если получится это осуществить, будет круто. Вторая отрасль — лекарства. Мы ведём работу по выверению перечня, чтобы могли совместно закупать. За счёт объёмов это поможет ещё существеннее снижать цену. Работа не очень простая, потому что есть региональное законодательство, которое никогда под это не было заточено. Необходимо вносить поправки и в городские законы, и в областные.

По вашей оценке, оказался ли готов КГЗ к работе в условиях форс–мажора, которым признана была пандемия?

— Мы никогда не работали в таких условиях. Федерация быстро отреагировала возможностью осуществлять закупки у единственного источника в случае чрезвычайной ситуации. Но как? Ведь надо же соблюсти одновременно интересы и бюджета, и поставщиков. Вы же знаете, как у нас часто происходит: как только появляется дефицит или форс–мажор — все вздувают цены. И мы разработали специальное распоряжение комитета по госзаказу. Мы работали тогда с городским комитетом госфинконтроля, с комитетом по здравоохранению и создали схему, которая позволила, с одной стороны, контролировать рынок, с другой — исполнять бюджет, а с третьей — успевать за рынком. Цена на СИЗ тогда была галопирующей: сегодня маска стоит 10 рублей, завтра — 20, послезавтра — 80. Объёмы поставок, время изготовления — всё было очень нестабильно. Дальше требовалось оградить наших заказчиков от возможных жуликов. Мы нашли проверенных поставщиков — тех, кто реально поставлял продукцию и исполнял контракты. И мы их внесли в "белый" перечень. При этом конкуренция не ограничивалась. Мы не говорили, что покупать следует только у них. Это была справочная информация, но она помогла.

В разгар первой волны пандемии компания из Владивостока предлагала маски в любых количествах, в любых объёмах — с ней надо было только заключить контракт и перевести авансовый платёж. Те, кто это сделал (а я знаю, что некоторые регионы купились), не увидели ни масок, ни денег, ни следов этой компании.

В разгар первой волны был сделан ёще один важный шаг — решение правительства Петербурга о замене бесплатных обедов для школьников продовольственным набором. Нам удалось обеспечить полностью автоматическое формирование документации. Дальше наступило голосование по Конституции. Мы разработали пакет типовой документации, и это тоже позволило мгновенно заключить контракты. Это я не говорю о том, что мы каждый день посылали отчёты о динамике розничных цен на топливо, лекарства и прочие важные товары. Мы участвовали в оценке стоимости приобретаемых товаров и услуг, которые предоставлялись из резервного фонда. И это тоже предмет гордости, потому что сэкономлено 600 млн бюджетных рублей. Вместе с комитетом финансов и вице–губернатором Эдуардом Батановым проделана огромная работа.

Вот, наверное, самые главные вехи. Прошлый год, если его описать, будет читаться как приключенческий роман в сфере закупок.